政策工具視角下高等繼續教育政策文本分析

來源:用戶上傳      作者:趙宏 王小凱 朱生營 嚴帥

　　 摘要：高等繼續教育是我國高等教育事業的重要組成部分，正在經歷從注重外延式發展向推動內涵建設轉變，國家政策層面的宏觀引導對其提升管理水平和人才培養質量尤為重要。政策工具作為政府為實現政策目標而采取的手段，是實現高等繼續教育高質量發展目標的有效途徑?；谡吖ぞ吆娃k學關鍵環節建構的二維分析框架，采用內容分析法對1979―2020年國家層面的108份高等繼續教育政策文件進行量化分析，各類政策工具在不同階段、辦學形式、辦學關鍵環節中的應用情況顯示：當前我國高等繼續教育政策體系基本形成，規范管理是高等繼續教育政策的首要目標，但整體上強制型工具使用過多而激勵型工具作用發揮不足，且各類政策工具在不同辦學形式和辦學環節上的運用不均衡。未來，高等繼續教育的政策制定應當加強頂層設計和整體規劃，綜合運用多種政策工具以提升政策執行效力，在實施行政干預的同時引入市場機制。
　　 關鍵詞：高等繼續教育;政策工具;政策文本;開放大學;內容分析法
　　 中圖分類號：G72 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5195（2021）06-0084-10 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2021.06.010
　　 基金項目： 國家自然科學基金重點項目“‘互聯網+’時代的教育改革與創新管理研究”（71834002）。
　　 作者簡介：趙宏，博士，副教授，碩士生導師，北京師范大學遠程教育研究中心（北京 100875）; 王小凱，碩士研究生，北京師范大學遠程教育研究中心（北京 100875）;朱生營，副研究員，北京師范大學繼續教育與教師培訓學院（北京 100875）;嚴帥，博士，副研究員，北京師范大學繼續教育與教師培訓學院（北京 100875）。
　　一、引言
　　國家介入教育的重要手段和方式就是通過制定相關政策來引導和規范其發展方向、發展規模和發展速度。高等繼續教育作為我國高等教育的重要組成部分，經過長期發展和調整，形成了多主體、多類型、多形式、多層次的辦學體系，為數以億計的社會成員提供了學歷補償、職業技能培訓和文化素質教育，緩解了社會成員快速增長的教育需求與傳統教育供給相對不足間的矛盾。當前我國已經進入高質量發展階段，正在實現從人力資源大國向人力資源強國的轉變。在此過程中，高等繼續教育要實現黨的十九大、十九屆五中全會提出的“辦好人民滿意的教育”的目標，也正在經歷從提升高等教育承載力向提升教育質量、從注重外延式發展向推動內涵建設的轉變，這使得國家政策層面的宏觀引導更加重要。從政策工具視角對高等繼續教育政策進行系統梳理，能夠為新時代繼續教育政策制定提供科學依據。
　　政策工具（Policy Instruments）是由政府以政策目標為導向、以達成政策效果為標準而采用的系列措施，具體體現為法律、行政、財政等強制性、激勵性相結合的多種舉措（薛二勇等，2017）。荷蘭經濟學家Kirschen最早對政策工具進行分類，共整理出64種一般化的工具（陳振明，2004）。Howlett等根據政府介入公共物品與服務提供的程度，把政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具（邁克爾?豪利特等，2006）。Rothwell等（1985）根據政策工具產生著力面和市場運行規律，將其分為供給型工具、需求型工具和環境型工具。McDonnell 等（1987） 依據政策工具對目標人群的影響，將其分為強制性工具、激勵性工具、能力建設性工具、組織建設性工具四種。在國內，顧建光等（2007）依據使用方式將政策工具劃分為管制類、激勵類和信息傳遞類三種。陳振明（2003）將政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段。薛二勇等（2017）基于中國教育政策制定、執行、評估及完善的全過程理論并參照已有的政策工具分類理論，將政策工具分為強制性工具、引導性工具、能力建設性工具和組織建設性工具，并闡述了每類政策工具包含的要素。政策工具具有多樣性，其分類的本質是從不同維度、水平上區分作為規則的制度約束力，而制度s束力的強弱、高低、顯隱就體現為不同類型的政策工具（薛二勇等，2017）。對政策工具進行分類，有助于使政策制定者更明確政策工具的可選擇范圍，并理解不同政策工具之間的差異及其可能導致的結果;不同政策工具的使用頻率也體現出政府的價值取向和行為取向（侯華偉等，2010）。
　　政策工具在公共政策研究領域得到了廣泛應用，針對教育政策的研究主要集中在高等教育、民族教育、學前教育、高校師德等領域，而對高等繼續教育政策的研究較為缺乏。本研究基于政策工具視角，運用內容分析法對1979―2020年國家層面的高等繼續教育政策文本進行量化分析，結合政策功能和高等繼續教育辦學關鍵環節建構二維分析框架，系統立體地呈現高等繼續教育政策的切入點、聚焦點和變遷過程，深入剖析高等繼續教育政策的演進特征和發展脈絡，為我國新時代高等繼續教育制度體系完善提供科學支撐。
　　二、基于政策工具的高等繼續教育政策二維分析框架
　　本研究以政策工具作為分析的基本視角，綜合考慮高等繼續教育政策的內容特征和辦學的關鍵環節，構建了高等繼續教育政策二維分析框架，如圖1所示。
　　1.X維度：政策工具
　　本研究主要借鑒了McDonnell等（1987）對政策工具的分類，即強制型、激勵型、能力建設型和組織建設型四類。其中，強制型政策工具是規范個體和機構的行動以讓他們服從或對違反命令的個體和機構予以處罰的措施，包括強制命令、實施處罰。激勵型政策工具是給個體和機構以資金或榮譽作為某些行為的獎賞的措施，包括政策優惠、補貼獎勵。能力建設型政策工具是通過提供資源、培訓以提升政策執行個體、群體或機構能力的措施，涉及資源配置、隊伍建設、環境優化。組織建設型政策工具是在個體和機構當中轉換權力關系（授予、收回或調整對權力的認定）的措施，以提升組織效率或促進對新問題的解決，包括機構變革、功能調整。以上四類政策工具一般是針對明確問題所制定的對應解決措施。然而，隨著時代的發展，高等繼續教育的形式、內涵和功能在不斷發生變化，單靠明確的政府指令無法適應高等繼續教育快速發展的需要，在現實中還需要通過倡導、號召等政策措施，鼓勵辦學主體發揮能動性以推動高等繼續教育的發展。因此，本研究在以上政策工具類型基礎上增加了引導型政策工具。引導型政策工具是發揮價值引導功能，鼓勵政策執行主體發揮能動性或遵從、使用和支持原有政策的措施，包括倡導號召、督促加強，其并不涉及成本的投入，實施門檻低，使用范圍廣。
轉載注明來源:http://www.hailuomaifang.com/1/view-15422052.htm