政府投資基金在PPP項目中的運用

來源:用戶上傳      作者:張建國

　　[摘 要]近年來，地方政府紛紛推出PPP項目。然而，隨著政府推出PPP項目的熱情持續上漲，PPP項目在融資方面的問題頻頻暴露?；鸸ぞ叩娜谫Y門檻不高，募資方式較為靈活且便捷，具有良好的杠桿效應優勢，已深受政府部門的關注和青睞。相關部門在提出政府投資基金概念并應用政府投資基金后，創建了運作基金、基金風險控制等內容，制定了詳細的規范。政府投資基金的應用能促進PPP項目朝著多元化方向及市場化方向運作。如今，各級地方政府相繼出臺了有關的政策及文件，探索適合本地區發展的模式，致力于推進區域經濟的轉型升級。但政府投資基金在PPP項目中的運用存在諸多問題，需要政府有關部門重視投資基金在PPP項目中的應用，為基金工具在PPP項目中的高效應用奠定基礎。
　　[關鍵詞]政府投資基金；PPP項目；問題；應用實踐；策略
　　中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）02-0044-03
　　PPP（Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作，屬于公共基礎設施項目運作范疇）項目模式的運作及發展，離不開巨額資金的支持與輔助。為保障PPP項目順利落實，要引進相關的社會資本及金融資本，保障基金多元化?；饘儆谙鄬Τ墒斓耐顿Y、融資載體，能夠引進短期資金、中期資金、長期資金，豐富金融資源。在政府投資基金應用于PPP項目后，可減少PPP項目資金成本，切實提高項目收益水平。
　　目前，在PPP項目中使用政府投資基金，應用形式相對刻板，存在目標不清晰的問題，并未有效篩選優質的PPP項目，很難在PPP項目運行過程中突出政府投資基金的優勢和作用。需要制定有效的應用策略，體現政府投資基金輔助PPP項目發展的作用，致力于創造更可觀的PPP項目經濟效益。
　　政府投資基金主要是由社會資本方、政府等發揮牽頭作用而設立的基金，包括政府引導基金、專項基金及政府出資的產業基金，其通過擔保補貼及資金補助等方式，為投資活動帶來便利；同時存在股份轉讓分紅及資本市場掛牌轉讓等方式。
　　從廣義角度分析，凡是有政府參與，通過私募形式募資組成的基金，都可以稱之為政府投資基金。私募基金通常關注項目企業的競爭能力及成長水平，政府投資基金發揮優良的基金杠桿作用，可以引導社會資本等投資經濟健康發展，切實提高財政資金應用效率。
　　政府投資基金具有以下幾個方面的獨特屬性。
　　第一，政策引導性。政府投資基金由金融機構、政府機構等合力出資。政府機構注資普遍為政府投資基金增信，可以引導社會資本及金融機構參加投資。政府投資基金中的財政資金比例不大，僅有百分之十左右。政府投Y基金屬于政府機構實現財政資金引導效益的高效工具。
　　第二，超強的政策限制。受投資區域限制，大多數政府投資基金通常由省市級政府機構設立，可為促進經濟發展保駕護航。這一類基金通常僅針對本區域內的產業及項目進行幫扶，同時因政府投資基金在設立之際，便已明確了投資項目范圍，眾多政府投資基金會針對投資領域做出限制與規定。
　　第三，公益性屬性。因政府投資基金由政府機構發起，由政府機構參股，政府投資基金的投資目標與私募股權基金具有一定的差別。政府投資基金在投資之際，通常會考慮項目是否會促進區域經濟發展以及能否促進產業轉型和升級，進而展現政府機構的公共服務能力，切實提高財政資金的應用效益。
　　第四，營利性屬性。從本質上來看，政府投資基金屬于私募股權基金，金融資本及社會資本在政府投資基金中占據較大份額，二者都格外關注經濟效益。除了公益性，政府投資基金自帶天然逐利性特點，政府投資基金在公益性和盈利性之間存在矛盾，導致政府投資基金投資過程難以明確。
　?。ㄒ唬U大政府投資規模
　　眾所周知，傳統政府職能具有多元化特點，需要負責建設項目、投資以及后期的經營與維護等眾多工作，針對不同的環節，政府需要擔負的職責也不同，部分情況下還可能涉及一些職責的交叉。
　　PPP項目的建設成本偏高，需進行多元化協調。如果出現不良現象，會導致PPP項目發展及建設水準降低，影響項目的效果，對于政府的公信力會造成一定的負面影響。因此，我國政府要注重轉變職能，加大投資力度，擴大投資規模，適當下放PPP項目建設權力，切記不可全部包攬，更不可事無巨細地布置各項工作，而是要發揮自身的主體作用，將更多精力放在擴大政府投資規模方面，宏觀調控項目監督工作、項目政策制定工作及項目規劃工作，推動PPP項目政府投資基金工作的改革。
　　面對PPP項目建設布局展開細致規劃，政府部門屬于關鍵制定者。現階段，我國諸多項目建設存在眾多困境，比如，總體認知不到位，欠缺專業建設資金。PPP的引入能有效緩解財政支出壓力，民間資本及國際資本可為PPP項目的發展提供充足的資金，幫助政府職能部門分擔風險，減少政府需要單獨面對市場變化承擔的風險。
　　當然，政府職能部門要注重提高服務水準，通過規章制度等規劃PPP項目建設方案，切記不可僅僅按照領導喜好調整方案，應通過長時間的合作，優化投資基金應用規模及方案，以保障各方主體的基本利益。
　　政府在PPP項目建設和發展時，扮演著“補貼者”的角色，能夠為PPP項目補貼適量的資金。如果從實現公共服務功能的角度考慮與分析，可以將PPP項目劃分成下面的幾種類型。第一類，與私人消費相關，這種項目的建設需要大量資金，比如交通項目資金、水電服務資金，在項目后期投入應用的時候，可以向公眾收取相關費用，達到高效回收成本的效果 [1]。不排除有一些項目無法回收成本，要結合高效政策的指引與幫扶，由專業政策進行補貼。第二類，與社會服務及公共消費相關，市政交通建設及綠地建設均屬于這一類項目，運行后不能收費，需要得到財政的支持，由財政補貼，政府屬于補貼時的關鍵責任人。第三類，介于個人消費和公眾消費之間的項目，比如公園建設項目及污水處置項目，在建設后需要針對特定的使用者征收適當的費用，但同樣需要財政補貼，以保障相關主體的效益。

　　政府在擴大投資基金規模時，同樣需要做好“協調人”的工作，針對PPP項目投資企業資本，要以盈利為出發點。PPP項目的特點，決定了消費者需要享受基建項目的優質服務，這種利潤及結構之間的矛盾，通常體現在收費上。政府需要加大社會協調力度，完善基本定價制度，優化項目服務功能，保障項目布局的便捷化、多元化，促進項目高效運營。
　　政府職能部門需要采用有效的監督及管理手段，關注PPP項目投資運營建設的全過程，以保障基金投資市場化發展，全面優化及整改合作方的決策程序，保障決策收益均衡發展。在此過程中，PPP項目投資要得到政府部門的良性引導，結合財政貼息有關方式，完善投資預算，引導社會資本迅速投入PPP項目建設進程，加強決策管控，優化財政收入分配，增強財政主導項目的社會資本吸引力。
　　目前，政府投資基金的合作方式非常多元化，其中PPP項目中政府投資基金的應用效果最為明顯。通過PPP項目模式，政府可以合理投用行政力量，真正展現政府的監督及監管功能，保障投資方的根本利益。
　?。ǘ嫿ㄍ晟频腜PP項目融資機構
　　結合工作經驗，完善PPP項目融資機構，開辟多元化融資模式，為PPP項目的開展投入充足的資金。在構建完善的PPP項目融資機構時應從以下三個方面入手。
　　首先，組建專業的民間資本擔保機構，優化PPP融資環境及條件，必要時可以創建完整的信譽檔案，規范管理行政擔保機構。嚴格管控已有擔保機構和相關擔保額度，切實解決PPP項目主體融資難的問題，保障擔保機構良性運作，適當增加擔保額度。
　　其次，政府部門要注重改革管理體制，PPP項目需要得到公共部門的支持與介入。公共部門在參加PPP項目之際，可開展有效的投資管理，使用公司合作形式，緩解財政支出的負擔。投資者在明確自身利益及自身利益得到保障后，可以主動地參加到建設過程中，積極參與PPP項目模式支持的各種項目融資活動，尋找更多行之有效的PPP建設項目投資時機。
　　最后，開辟廣泛的融資渠道。通過應用多元化的融資方式，保障PPP項目有更多的融資途徑。銀行部門要針對PPP項目融資程序進行完善及調節，提高資金運用效率。在這一過程中，銀行應摒棄傳統發展觀念，提供多種貸款支持。其中，國有銀行會提供更多支持，商業銀行在PPP項目融資過程中，積極性有待提升。因此，需要創建資本風險市場管控體系，結合債券等不同金融工具，有效募集PPP項目建設資金[2]。
　?。ㄈ┘訌奝PP項目運行
　　為了切實保障PPP項目的順利落實，需要在實踐中做好下面幾項工作。
　　其一，堅持精心部署，制訂完備的監督檢查方案，組建PPP中心、PPP辦公室，并吸納眾多專業PPP項目運營人才參與進來。由專業人才制定詳細的PPP項目目標及運行計劃，嚴格管控PPP項目運行過程。
　　其二，要認真整改及落實PPP項目計劃，創建工作臺賬，加大PPP項目監督力度。在監督過程中，如果出現問題，需要組建清單，并面向監督單位下達專業財政檢查意見書。通過反復核算，整改相關問題，結合反饋意見，下達整改通知書，在規定期間內完成整改工作，并及時反饋整改結果，強化跟蹤管理，落實保障，整改到位。
　　其三，要針對監督結果，將PPP項目監督過程中存在的問題制成專業報表，優化管理機制，提高PPP項目的管控質量。通過有效的監督檢查，切實強化PPP項目實施機構及項目主體的責任意識、法律意識和風險意識，切提高PPP項目的運行效果。
　?。ㄋ模┡囵B相關專業人才
　　對于PPP項目來說，機遇及挑戰共同存在。PPP項目能否成功實施及建設，需要得到眾多企業及其他主體的支持。企業需要深刻認知PPP模式，掌握PPP項目流程，并將PPP項目理念內化于心，提高投資人員的決策水平，研究如何科學推進PPP項目計劃，并分析PPP項目的可行性。
　　同時，企業要掌握PPP項目建設、PPP項目規劃、 PPP項目運營、PPP項目審核及PPP項目管理等各環節的風險管控流程，提高資金回收效率。在全世界范圍內，PPP項目通常以招標方式完成采購管理工作[3]。
　　PPP融資項目涉及的內容較多，融資方式多元化，并涉及稅務、投資估算、工程實施及項目決策等多項內容。這就決定了該行業需要綜合性人才，要求其既要掌握經濟知識、管理知識、法律知識，又要善于投資估算，了解稅務法規及流程。
　　因此，要注重培養專業人才，立足PPP項目長遠發展角度，加大培養復合型人才的力度，培養更多極具開拓精神的高層次人才，保障PPP項目的順利實施，促進PPP項目的正常運營及管理。
　　由于我國PPP項目發展起步較晚，水平偏低，導致我國PPP項目風險管理不足，無法適應PPP項目迅速發展的要求。
　　近年來，各個地方政府大力推進PPP項目。然而，由于政府投資基金在應用過程中存在問題、PPP項目的開展欠缺資金，導致政府PPP項目管控水平較低。因此，在后期發展PPP項目時，政府要注重優化投資基金相關方案，并培養專業人才，以促進PPP項目的高效落地。
　　[1]閆文周，張子茵.政府投資基金應用于PPP項目的決策過程[J].工程管理學報，2020（06）：71-76.
　　[2]崔曉艷，張蛟，楊凱旋.PPP產業投資基金在地鐵項目中的運作管理研究――以青島城市發展1號線基金為例[J].建筑經濟，2021（01）：62-65.
　　[3]尹啟華.產業投資基金介入PPP項目的治理功能及路徑選擇[J].經濟研究參考，2020（21）：111-118+128.


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