鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展研究
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作者:都昌禮
摘要：鄉村振興推進了城鄉規劃布局、產業發展、資源配置、公共服務、社會治理的變革，有助于促進城鄉均衡發展。鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展具有其內在動因和現實條件；在取得長足發展的同時，江蘇城鄉均衡發展還存在諸多問題。江蘇需要借鑒鄉村振興促進城鄉均衡發展經驗，堅持三個導向、暢通三個循環、筑牢三大根基，探索“城鄉規劃更加合理、要素配置更加優化、土地改革更加深入、產業發展更加均衡、產業體系更加健全、公共服務更加均等、基礎設施更加完善、居民收入更加均衡”等路徑，通過實施鄉村振興戰略促進江蘇城鄉均衡發展。
關鍵詞：江蘇；鄉村振興；城鄉均衡；城鄉一體化
城鄉均衡以城鄉要素自由流動、功能深度耦合、權利平等化為基本特征，借助制度變革、技術進步、文化創新共同引致，形成資源配置均衡、城鄉互補融合、實現共同富裕的協同發展過程。改革開放以來，江蘇城鄉關系發生了深刻變化，城鄉均衡發展取得了長足進步。但受城鄉二元體制的長期影響，城鄉之間、區域之間的不均衡現象依舊存在。與此同時，江蘇鄉村振興始終走在全國第一方陣，鄉村振興推進了城鄉規劃布局、產業發展、資源配置、公共服務、社會治理的變革，有助于改善城鄉均衡發展。從鄉村振興視角研究城鄉的不充分、不平衡發展，直接關系到江蘇社會經濟第十四個五年規劃和2035年遠景目標的實現，具有重要的現實意義。
一、鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展的動因與基礎
（一）城鄉均衡的理論依據
從馬克思主義城鄉關系理論探究城鄉均衡的理論基礎。馬克思、恩格斯指出人類社會的城鄉關系演進大體需要經歷三個階段：第一階段是“城市和鄉村的一種無差別的統一”階段；第二階段是“城鄉的分離和城鄉利益的對立”階段；第三階段是“城鄉融合”階段。從江蘇實際情況來看，蘇南尤其是蘇州的城鄉基本進入了城鄉融合階段，以農業為例，蘇州把農業定位為都市生態農業，農業的功能區別于蘇中、蘇北的生產功能。以農村人居環境為例，蘇州已經從農村人居環境整治轉為千村美居，吸引城市人口遷居鄉村的新現象。江蘇其他地區的城鄉關系也從第二階段向第三階段過渡，城鄉生產、生活、生態等功能融合逐步推進，為城鄉均衡發展奠定了堅實基礎。
（二）鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展的動因
鄉村振興戰略作為新時代江蘇“三農”工作的總抓手，既是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的關鍵環節，又是推進城鄉共生發展的戰略行動。從城鄉產業均衡發展看，鄉村振興通過一、二、三產業融合實現城鄉產業共建，奠定了城鄉均衡發展的產業基礎。從城鄉人才共享看，鄉村振興通過“城市-鄉村”人才自由流動，實現人才的城鄉共享。從城鄉文化均衡趨勢看，鄉村振興培育積極健康、向善向上的城鄉文化載體，促進城鄉社會精神文明共同繁榮。從城鄉生態功能互補看，鄉村振興通過鄉村的生態保護、生態治理、生態修復，實現城鄉生態功能互補和協調共生。從城鄉社會治理看，全面加強農村基層組織建設，強化農村基層黨組織領導作用，通過鄉村治理方式的變革、轉型與創新，實現城鄉社會治理水平的整體提高。
（三）鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展的現實條件
自2018年起，根據黨中央對實施鄉村振興戰略的頂層設計，江蘇著手開展推進鄉村振興戰略實施一系列制度建設。依據2020年鄉村振興實績考核，南京、無錫、蘇州、鹽城、泰州、宿遷6個設區市榮獲綜合排名第一等次，江寧、六合等26個縣榮獲綜合排名第一等次，高淳、錫山等20個縣榮獲年度重點任務完成第一等次。從實際情況看，江蘇鄉村振興已經奠定了城鄉均衡發展的現實條件：一是江蘇較高的全社會勞動生產率為城鄉均衡提供了前提條件，江蘇是經濟大省，2020年江蘇GDP邁上10萬億元大關，人均GDP為12.73萬元，位列全國第三位；相對較高的全社會勞動生產率為江蘇城鄉均衡發展奠定了基本前提。二是江蘇產業融合為城鄉均衡發展提供了持續動力，除了蘇南地區外，蘇中蘇北城鄉產業同樣融合程度較高，一、二、三產業融合和城鄉通勤的便利促進了城鄉產業的均衡，也為城鄉產業均衡發展提供了持續動力。三是科技進步與技術擴散加速了城鄉均衡發展，目前江蘇地區基本全部實現了通電、通水、通氣、通路、通網絡，科技的進步、交通的便利、網絡的發達為科學技術的城鄉傳播擴散提供了支撐，加快了城鄉均衡發展。
二、江蘇城鄉均衡發展的存在問題及原因分析
（一）江蘇城鄉均衡發展的現狀
江蘇城鄉均衡發展的現狀可以歸納為四個方面：一是政府主導、政策引導。從2004年開始，江蘇貫徹執行中央文件精神，出臺系列政策推進城鄉一體化，形成良好的城鄉均衡推進格局。二是點面結合、示范帶動。目前，江蘇形成了蘇南、蘇中、蘇北區域協同發展格局，促進以城市為軸心、以中心鎮帶動的點面結合的城鄉均衡發展。三是因地制宜、創新模式。從早期的蘇南鄉鎮發展帶動模式、外商投資帶動模式和中心鎮帶動模式，到當前蘇北的城鎮化補短板、強弱項和蘇南的產城融合模式；江蘇各市因地制宜，探索出符合地區資源與基礎特征的城鄉均衡發展模式。四是穩妥推進、跨上臺階。江蘇城鄉均衡l展勢頭良好，新型城鎮化始終走在全國前列，目前江蘇13個設區市全部進入全國經濟百強城市行列，農村人居環境整治取得顯著效果，城鄉均衡跨上新的臺階。
（二）江蘇城鄉均衡發展存在的問題
江蘇城鄉均衡發展仍然存在下列問題：一是城鄉收入差距依然較大。2009年以來，盡管農村人均可支配收入年均增長幅度高達18.53%，高于城鎮的15.02%，但城鄉居民人均可支配收入與城市居民收入之比仍然高達2.19：1，城鄉共同富裕仍然任重而道遠。二是城鄉基本公共服務水平差距較大。受城鄉二元體制的長期影響，無論是醫療保障還是教育服務、無論是公園綠色還是公共交通，城鄉基本公共服務均等化仍然是一個漫長過程。三是農村人居環境治理仍是難題。蘇南等城市“農村人居環境整治”已經逐步向“高質量提升農村人居環境”過渡；整體而言，農村人居環境治理推進工作依然面廣量大、農村空間布局需要優化、妥善處理違章建筑問題、解決好項目資金問題、重視工程質量問題、村莊基礎設施的長期管護等難點問題。四是要素城鄉流動存在制度障礙。受城鄉二元經濟體制的影響，人、財、物、信息、技術等生產要素在城鄉之間的自由流動仍然存在戶籍、就業等制度障礙；以醫療保障為例，目前各市之間仍然存在地域結算限制；以土地為例，推進“農村土地與城市土地同質同價”仍然面臨眾多操作層面的難題。五是城鄉融合存在顯著差異。城鄉融合包括要素融合、產業融合、居民融合、社會融合和生態融合多個方面；目前，江蘇南京、蘇州等地均設置入戶積分制度，人口等生產要素的融合還存在戶籍限制。
（三）江蘇城鄉發展不均衡的原因
一是城市偏向的發展理念。城市與鄉村的二重性是千年以來的歷史傳統，中國的城市傳統主要是在郡縣制條件下形成的，是一種郡縣制下的城市傳統：郡縣政治中心設置首府，修筑城墻，稱之為城；如果城外還有鄉野，則為城市。江蘇城鄉關系的歷史與全國其他地方一樣，長期“以農被工”“城市優先”的發展偏向拉大了城鄉差異，同時促進了優質生產要素向城市集中。城市偏向政策顯著擴大了城鄉產業發展水平，同時也造成了城鄉收入差距。近年來，江蘇把“三農”發展作為工作重中之重，堅守共同富裕的本質要求，但短期內難以填補長期城市偏向發展造成的歷史問題。
二是城鄉要素難以自由流動。城鄉要素流動決定了城鄉資源配置，進而影響到城鄉均衡發展?？梢灾饕两庚b矯孚故統竅繅素流動：其一是江蘇仍然存在戶籍制度的藩籬，雖然說附著在江蘇城市戶籍上的福利不及上海和北京，但南京、蘇州等新一線城市仍然有戶籍限制，這些制度制約著購買、醫保、養老和教育等眾多現實問題，直接影響到農民工市民化進程。其二是承包地“兩權分離”下的要素流動困境，目前江蘇農村的承包地基本實現了流轉，但所有權、經營權的分置造成農民不愿意放棄土地流轉收益，進而影響“人、地、錢”的高效流轉，造成城鄉發展失衡。
三是城鄉文化利益格局失衡。近年來江蘇農村的文化教育事業有了長足發展，但鄉村的文化教育遠遠落后于城市。就教育資源而言，南京師范大學附屬中學、常州高級中學、蘇州中學、海門中學等優質學校均集中于城市，即使通過城鄉教師輪崗制度促進教育資源的優化配置，但參與輪崗的師資數量、輪崗時間等均不足以根本性實現城鄉教育資源的遠行均等化，造成城鄉教育水平失衡，最終直接造成貧窮的代際傳遞。就文化資源而言，農村居民本身的受教育水平低于城市居民，加上江蘇農村地區的文化基礎設施仍然嚴重不足且利用率低，農民的上學難、看書難、看戲難、看電影難等仍然是城鄉文化利益格局的真實寫照。
四是城鄉產業支撐體系失衡。長期以來的城鄉二元結構、城市優先發展政策使得城市的產業基礎較為完善，制度性障礙、結構性矛盾還沒有根本化解，江蘇城鄉產業支撐體系失衡的格局仍未改變。目前，蘇錫常城鄉經濟的要素流動與融合發展水平全國領先，但蘇中、蘇北地區城鄉產業支撐體系仍然存在較大差距，城鄉產業關聯暢通仍然受阻。無論是房地產業還是商貿服務業，無論是設計創新還是營銷服務，附加值較高的產業仍然集中在城市。雖然近幾年江蘇以農業為基礎的一、二、三產業融合發展，但支撐農村產業高質量發展的科技、金融、人才等基礎仍然薄弱，造成城鄉產業支撐體系失衡。
三、深入實施鄉村振興、促進城鄉均衡發展的整體思路與對策建議
（一）鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展的整體思路
一是堅持三個導向。深入實施鄉村振興、加速城鄉均衡發展，江蘇需要堅持以下三個基本導向：首先是人口的城鄉自由遷徙。城鄉的均衡發展核心在人，目的是促進城鄉居民平等、自由、全面發展，共享改革開放的成果；江蘇要加快消除目前城市的“落戶制度障礙”，促進區域之間、城鄉之間人口自由遷徙，并在遷徙過程中共享醫療、教育、救助等基本公共服務。其次是城鄉兩部門勞動生產率的收斂，目前盡管產業分類占比還存在城鄉差別，但無論是蘇南、蘇中還是蘇北，城鄉產業從空間上基本實現了融合；下一步要著重促進鄉村產業與城市產業勞動生產率的收斂，從根本上解決城鄉居民就業均衡與收入均衡。最后是提高市場在城鄉要素配置中的決定性作用，目前著力推進“以工促農，以城帶鄉”，扭轉長期以來“城市偏向”的要素配置，但城市居民人均公共資源配置仍然顯著高于農村居民，并且土地問題仍然是江蘇農村改革繞不開的核心問題，需要進一步提高市場在公共資源配置中的地位。
二是暢通三個循環。推進城鄉均衡發展，必須堅持暢通“城鄉人口雙向遷徙、資源要素雙向流動、國內國際兩個循環”，具體而言：首先是城鄉人口的雙向遷徙，從國際經驗看，城鎮化推進到較高水平、鄉村社會經濟高度發展時會出現人口的逆城市化；就江蘇實際情況看，南京的城鎮化率已經超過了86%，蘇州、無錫、常州、鎮江均超過了70%，近兩年蘇錫常鄉村人居環境大幅提升，出現了人口逆城市化現象，為鄉村發展提供了優質人力資源。其次是資源要素雙向流動，即勞動力、資本、土地、科技、信息等要素在城鄉之間雙向自由流動，目前，江蘇城鄉二元土地制度仍然是要素不平等交換的集中體現，仍然存在農地非農化增值收益分配、工商資本下鄉等制度瓶頸，這是下一步城鄉均衡發展需要突破的關鍵問題。最后是國內國際兩個特征，江蘇地處長三角核心區，需要更好地引領國內市場高質量發展；同時江蘇也是外向型經濟的橋頭堡，無論是城市還是鄉村都需要積極融入國際市場，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，是深入推進城鄉均衡發展的重點方向。
三是筑牢三大根基。促進江蘇城鄉均衡發展，必須筑牢“市場、法制、信用”三大根基。首先是鄉村市場體系，江蘇下一步要著力建設農產品市場體系，完善農村電子商務、物流供應鏈、科技服務、金融支持等市場功能，助力鄉村產業振興。其次是農村治理法治化，鄉土社會充滿了人情世故。為了保障農民合法權益、促進資源要素流向農村，必須著力提升依法治理能力；與此同時，要加強鄉村基層黨組織建設，突出黨在鄉村治理中的領導地位，將政府行為納入法治軌道。最后是完善農村信用體系，鄉村社會是個熟人社會，信用水平建立在鄉土人情基地之上；近年來隨著人口城鄉流動、工商資本下鄉，農村信用體系的薄弱性日漸體現出來，必須完善信用體系，夯實市場經濟的基礎。此外，農產品品牌化的痛點之一是防偽成本較高、違法成本較低，要進一步健全信用懲治機制，健全信用體系建設抑制投機行為。
（二）鄉村振興促進江蘇城鄉均衡發展的具體路徑
一是城鄉規劃更加合理。城鄉均衡，規劃先行，江蘇要以蘇錫常城市群、南京城市群、徐淮連城市群為依托，搶抓長三角一體國家發展戰略機遇，以城鄉統一規劃為抓手，繪制江蘇城鄉均衡發展藍圖。具體而言，首先，優化江蘇加強區域均衡發展規劃，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，優化城市功能板塊布局。其次，創新規劃機制，要完善規劃動態評估、跟蹤、預警機制，健全年度監測分析－中期評估－總結評估的全過程動態規劃評估體系，嚴格規劃動態調整和修訂機制。再次，加強城鄉基礎設施和公用設施統一規劃、統一建設、統一管護，健全城市優質資源要素下鄉長效促進機制，深入推進“萬企聯萬村、共走振興路”行動，支持企業和社會組織在農村興辦各類事業。
二是要素配置更加優化。要客觀梳理城鄉均衡發展的差距所在，明確主攻方向的關鍵問題，緊緊圍繞土地、資本、人才、信息、科技、金融等要素配置，著力彌補鄉村基本公共服務差距，促進要素資源向鄉村流動。下一步，江蘇首先要激活市場在要素配置中的主導作用，加快破除土地、戶籍等制度藩籬，市場形成價格，價格引導要素配置。其次，江蘇要提高城鄉要素流動的協同性，探索地隨人走、建設用地指標跨區域交易，解決人口跨區域流動和土地要素本地化配置的矛盾。最后，江蘇要積極利用國內國際兩個市場，特別是推廣蘇州外向型經濟發展經驗，利用國際要素提高鄉村要素有效投入，為鄉村高質量發展提供外部動力。
三是土地改革更加深入。土地問題是農村改革繞不開的關鍵問題，我國城鄉二元土地制度決定了城鄉土地難以真正同地、同?、蛢r。今后相當長的時間內，江蘇需要以農村土地制度改革為突破口，釋放偏遠農村地區發展活力。首先是承包地改革，江蘇自2003年推行農村土地承包經營權流轉，目前流轉率超過60%，有力地支撐了農地適度規模經營；下一步要通過江蘇省農村產權交易信息服務平臺，提高承包效率和農民租金收益。其次是宅基地改革，隨著城鎮化的推進，江蘇各地宅基地空置現象日益突出；但基于宅基地的預期收益，“進城不棄地”成為農民共識，不僅造成宅基地浪費，而且影響鄉土村貌；江蘇可以推廣常熟的千村美居經驗，通過整村搬遷和舊房改造，提高宅基地利用率并美化鄉村環境。最后是集體經營性建設用地，目前江蘇在土地流轉、收益分配等方面沒有統一的制度，急需通過試點積累集體經營性建設用地改革的經驗。
四是產業發展更加均衡。目前江蘇各地積極推進以農業為基礎的一二三產業融合，以此延伸產業鏈、提升價值鏈、優化供應鏈。下一步要在此基礎上抓好以下工作：首先，以園區為抓手，促進產業在城鄉空間的合理布局，以此促進城鄉居民就業均衡，促進收入均衡。其次，是積極發展鄉村新興產業，要進一步引領農業一、二、三產業融合，利用新技術、新模式催生鄉村新興產業，為城鄉產業均衡提供新動能。再次，解決好鄉村產業發展用地難題，著力解決好設施農業用地、農業建設用地等，為鄉村產業提供空間載體；特別需要強調的是杜絕用工業用地投資門檻限制農業建設用地供給。最后，進一步縮小城市與農村生產效率差距，通過科技支撐農業高質量發展，一、二、三產業融合提高農村生產要素利用效率，吸引更多優勢產業轉移到農業農村。
五是產業體系更加健全。鄉村振興、城鄉均衡發展的基礎是產業體系。江蘇全省耕地面積7353萬畝，占全國的3.97%，人均占有耕地0.99畝，鄉村產業振興僅僅依靠現代農業遠遠不足以支撐城鄉均衡發展。蘇錫常等先發地區的實踐表明：鄉村產業振興不僅包括以傳統農業為基礎的一、二、三產業融合發展，而且要面向包括現代農業、先進制造業和新興服務業基礎上的新興產業。下一步江蘇首先通過城鄉一體化規劃、產業園區布局，優化城鄉產業布置。其次是積極利用政策性引導資金，吸引多元投資，促進工商資本下鄉，發展鄉村新興產業。再次是推動農村普惠金融服務點提質增效，持續優化農村金融服務環境，允許農地承包經營權抵押貸款。
六是公共服務更加均等。目前江蘇省城市的醫療、教育、體育、文化、網絡等公共服務均明顯高于農村，強調公共服務更加均等，并非城市居民和農村居民在公共服務水平上的絕對公平；事實上，城市和鄉村的空間布局、人口密度、自然景觀的差異決定了公共資源配置的差異。江蘇需要列出明確的基本公共服務均等化的時間表，對照蘇鄉振〔2021〕9號文重點幫促村名單，著力解決好重點人群、薄弱環節、貧困地區的相對貧困問題，實現共同富裕和區域協調發展。在基本公共服務區域均衡基礎上，著力解決好城鄉均衡問題，弱化積分落戶限制，克服“勞動接納、保障排除”的進城農民福利保障偏差。在基本公共服務均等化進程中，要積極調動企業的多元供給機制，引導社會力量廣泛參加公共服務投入。
七是基礎設施更加完善。城鄉均衡發展需要基礎設施硬件支撐，下一步需要著重解決好以下問題：首先，進一步完善城鄉基礎公共設施，目前江蘇城鄉基本都實現了通路、通水、通氣、通電、通網絡，下一步要在此基礎上，進一步提高物流、通勤效率，統籌規劃農產品市場布局，加強農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設，促進城鄉要素流動。其次，進一步完善鄉村農業基礎設施，高標準農田、高標準蔬菜基地、高標準池塘、美麗牧場是現代農業高質量發展的載體，目前蘇南農業基礎設施整體推進速度較大，蘇中蘇北還有很大的距離，今后相當長的時間內仍要加大農業生產基礎設施配套完善，提高農業生產功能、社會功能、生態功能。最后，推進城鄉數字建設，全面推行城鄉數據大腦建設，實施鄉村新一代信息基礎設施振興工程和智慧廣電鄉村工程。
八是居民收入更加均衡。居民收入是決定城鄉居民共同富裕的重要因素，是影響居民獲得感的重要體現，就收入結構看，目前江蘇農村居民的財產性收入低于城市居民。就工資性收入看，農村居民收入同樣遠遠低于城市居民，下一步需要著重圍繞產業布局、就業安置、職業提升、通勤便利等方面，讓城鄉居民擁有平等就業；此外，還要通過職業農民、員工在崗培訓等手段，提高鄉村居民技能和職業素養，促進高質量就業。就經營性收入看，目前沒有權威數據支撐城鄉居民收入差異，但鼓勵農村居民通過農林牧副漁多種經營，擴大收入。下一步江蘇的重點在于用好轉移支付政策，通過產業扶持、就業幫困等手段，加快縮小城鄉居民收入差距。
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＊基金項目：2021年度江蘇省社科應用研究精品工程項目“江蘇深入實施鄉村振興促進城鄉均衡發展研究”（21SYB-072）。
（作者單位：江蘇省生產力促進中心）
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