中國地方城建檔案立法：現狀、偏差與改進

來源:用戶上傳      作者:余文清

　　摘 要：《檔案法》對城建檔案管理僅作概括規定，目前對城建檔案的管理以各地立法為主。以31個省份的城建檔案立法情況為基礎，經由實證分析發現，地方城建檔案立法時間較早，在效力層級上多以“規章”為主，規范名稱不一，體例結構多元，內容涵蓋范圍較廣。地方城建檔案立法有助于推進城建檔案管理的規范化，但也存在立法規范結構和邏輯融貫性不足、語言和句式表達不規范、立法內容重復或“互鑒”過剩等問題。堅持問題導向，城建檔案立法應回歸地方城建檔案管理性質和特色，理順立法的規范構造和邏輯，規范化立法語言，提升立法宗旨，創設具有地方針對性的立法內容。
　　關鍵詞：城建檔案；立法；規范；檔案管理
　　Abstract： The Archives Law only makes general provisions on the management of urban construction archives. At present， the management of urban construction archives is mainly governed by local legislation. Based on the legislation situation of urban construction archives in 31 provinces， this paper finds through empirical analysis that the legislative time of local construction archives is earlier， and the effectiveness level is mainly based on ‘regulations’， with different normative names， diversified styles and structures， and a wide range of contents. The legislation of local urban construction archives is helpful to promote the standardization of urban construction archives management， but there are also some problems such as insufficient structure and illogical coherence of legislative norms， non-standard expression of language and sentence patterns， duplication of legislative content or excessive ‘mutual learning’. Problem oriented， the legislation of urban construction archives should return to the nature and characteristics of local urban construction archives management， straighten out the normative structure and the logic of legislation， standardize the legislative language， improve the legislative tenet， and create legislation content with local pertinence.
　　Keywords： Construction archives; Legislation; Norms; Archives management
　　2020年，我國修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，提出“應歸盡歸、應收盡收”，擴大檔案資源覆蓋面的發展目標。[1]
　　本次研究樣本來自于北大法寶，通過檢索和剔除不相關及重復的部分，截至2022年5月10日，共檢索出10部地方性法規①和44部地方政府規章②，其中有13部省級政府規章、3部省級規范性文件。為確保研究的合理性與可行性，僅以31個省份的省級城建檔案立法情況為分析基礎。
　　1 地方建設檔案立法的現狀
　　仔細考察研究樣本，在31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）中，只有16個省份出臺了有關城建檔案的法律規范（見表1），而江蘇省、遼寧省、福建省、山東省、河南省、湖南省、V東省、四川省、陜西省、甘肅省、青海省、海南省、安徽省、寧夏回族自治區、西藏自治區均無省級層面的立法，其中安徽省和寧夏回族自治區分別在2002年和2021年廢止了原先制定的《城市建設檔案管理辦法》，其余的13個省自始無城建檔案立法。
　　通過梳理16個省份的城建檔案規范，發現我國地方城建檔案立法呈現如下特點：
　　第一，在規范制定主體上，16個省份的制定主體主要分為兩類：一類為省級政府，一類為省住房和城鄉建設廳，目前不存在省級人大常委會制定的立法。
　　 表1 現行有效的省級城建檔案規范概覽
　　第二，在規范效力上，省級城建檔案立法以政府規章居多（13部），少數為規范性文件（3部），無地方性法規。根據《立法法》第73條和第82條的規定，采地方性法規形式更強調地方性事務，突出區域特殊性，立法形成的范圍更大，采地方政府規章形式更強調地方行政管理特性。相較而言，以政府規章形式立法更能突顯城建檔案的“行政管理”特征，更有利于落實“依法行政”。

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　　第三，在規范名稱上，法規名稱呈現多樣化。政府規章以“規定”（占25%）、“辦法”（占50%）或者“暫行辦法”（占6%）命名，規范性文件多以“通知”命名（占12.5%）。規范命名較為混亂。此外，在這些省級城建檔案立法中，存在“城市”建設檔案管理、“城鄉”建設檔案管理和“城鎮”建設檔案管理等不同命名，雖僅有一字之差，但在覆蓋范圍上，三者有實質性區別，前者窄于后兩者。
　　第四，在制定和修改上，城建檔案立法時間普遍較早，由表1可見，北京市是最早制定城建檔案立法的省級城市，制定時間甚至早于《檔案法》（1987年）的制定時間，隨后是吉林省和上海市。在立法之后，多數地方對檔案法規進行了次數不等的修改，根據2009年全國人大常委會法工委發布的《立法技術規范（試行）（一）》（全國人大常委會法工委發（2009）62號）的規定，這些地方主要以“修正”，而非“修訂”的方式對城建檔案立法進行修改，修正次數最多的當數天津市，吉林省、云南省、內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區和廣西壯族自治區從未以任何方式對城建檔案立法進行修改，北京市在2003年直接頒布新法替代1983年制定的《北京市城市建設檔案管理規定》。盡管多數地方都有對城建檔案立法作出修改，但總體上，立法修改相對滯后，整體變化不大。
　　第五，法規體例結構多元，涵蓋范圍較大。由表1可知，當前我國地方城建檔案立法的體例結構主要有兩種：一種是以條文順序排列的體例結構（占81.25%），即不分章節，按法條依次排列法條；另一種是以“總則―分則―附則”排列的體例結構（占18.75%），目前只有重慶市、上海市和貴州省采用該體例結構。
　　2 地方城建檔案立法的規范分析
　　基于上述的省級城建檔案立法情況，本部分將從省級城建檔案立法的文本出發，分析文本的立法技術和具體內容，檢視其存在的問題并提煉地方城建檔案立法的經驗，以為將來地方城建檔案立法的優化提供可能的進路。
　　2.1 立法技術粗糙
　　2.1.1 立法的規范構造和邏輯融貫性不足。一是立法的規范名稱使用混亂。如前所述，現有的省級城建檔案規章有“辦法”“規定”“暫行辦法”“實施細則”等不同的名稱，何時使用“辦法”、何時使用“規定”，沒有經過規范的法理檢視。在具體名稱范圍上，有的地方仍以“城市”建設檔案管理命名，略顯立法的滯后性，無法充分體現“城鄉一體化”的現代背景，也在一定程度上限縮了城建檔案立法的適用范圍，即只保護“城市內”的建設檔案，忽略“村鎮”的建設檔案的管理。
　　二是條文或者章、節、條、款的設置較為隨意。根據國務院《規章制定程序條例》的規定，規章除內容復雜的外，一般“不設章”。目前省級層面的城建檔案立法主要為“規章”。鑒于城建檔案管理內容的復雜性，部分地方政府規章“設章”也能得到合法性解釋，但在結構排列的邏輯上仍存在一定的問題。城建檔案的“管理”必然遵循檔案形成的邏輯順序，包含城建檔案的“收集、整理、報送、接收、移交、保護、開發利用”等環節，但部分城建檔案立法未明確“管理”的范疇，混淆概念與概念之間的包含與被包含關系，例如上海市城建檔案立法將“管理和保管”與“編制和報送”并列，又將“竣工圖”與“城建檔案”并列，導致體系混亂，不利于城建檔案立法的適用與執行。
　　三是結構要素多余。在立法依據部分，《立法技術規范（試行）（一）》明確指出，立法一般不需要明示某部具體的法律為立法依據，除憲法或者其他法律“對制定該法律有明確規定”，才應明示憲法或者該法律為立法依據，但多數省的城建檔案立法僅是以“內容相關”作為羅列立法依據的標準，其羅列的立法依據大都沒有“對制定城建檔案立法有明確規定”，例如羅列《科學技術檔案工作條例》《建設工程質量管理條例》《城市地下管網條例》，甚至《城建檔案業務管理規范》等技術規范作為立法依據。
　　2.1.2 語言和句式表達不規范。一是隨意簡化表述或者詞語。根據全國人大常委會法工委《立法技術規范（試行）（一）》的規定，立法一般需要明示立法目的，規范的表述方式應為“為了……，制定本法”。經比較，多數省級城建檔案立法仍以“為”，而非“為了”表達立法目的，盡管有些城建檔案立法制定或者修改于《立法技術規范（試行）（一）》之后，但也未遵循該規范性表達，例如《黑龍江省城鄉建設檔案管理辦法》（2018年）、《河北省城市建設檔案管理規定》（2018年）、《貴州省城鄉建設檔案管理辦法》（2021年）等。除此之外，還有以單音節詞“但”來簡化使用“但是”。
　　二是文字表述含混，尤其體現在“管理部門”的表述上。[2]按照《立法技術規范（試行）（一）》“10.2”和“10.4”的要求，立法中行政機關的表述一般使用“……主管部門”，“行政”與“主管”不能并用，[3]但除了極少數省的城建檔案立法遵循該要求外，大多數城建檔案立法在表述行政機關時不同程度地以“機關”“行政管理部T”“行政管理機構”“行政主管部門”等表述，諸如《北京市城市建設檔案管理辦法》《湖北省城市建設檔案管理辦法》等，甚至有些省的城建檔案立法直接采“某某廳”“某某局”等非規范性表述，例如《吉林省城市建設檔案管理規定》。
　　三是語法、用語錯誤或者常用語欠規范，例如“和”“以及”的使用，“和”和“以及”都用于連接并列句的成分，但“和”連接的成分無主次之分，“以及”連接的成分有主次之分，當前地方城建檔案立法在使用這兩個詞時，并沒有做出具體區分，甚至用“及”連接無主次之分的成分，例如《河北省城市建設檔案管理規定》。
　　2.2 立法內容失范
　　2.2.1 立法目的無法彰顯現代化城建檔案管理目標。一方面，隨著現代信息技術的發展，信息化、數字化檔案管理已成為城建檔案管理的新趨勢。早在2004年，國家檔案局中央檔案館在《全國城建檔案信息化建設規劃與實施綱要》中就曾指出：“把城建檔案信息化建設納入全國建設事業信息化建設和各城市信息化建設、電子政務建設的總格局中……”

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　　2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中進一步提出：“數字化、信息化檔案管理”的要求。2020年《檔案法》在第1條“立法目的”中增加“提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化”的內容。需要注意的是，這里的“信息化”是基于現代信息技術的信息化或者數字化，而非簡單的文本信息轉換。
　　然而，考察16個省級城建檔案立法的規范文本，第1條“立法目的”均以實現城建檔案收集、整理、保護（保管）和利用為目標，都不含有“信息化”“數字化”等現代化城建檔案管理目標（占100%），其中立法目的沒有“信息化”“數字化”等現代化城建檔案管理目標但后續條款有“信息化”“數字化”等內容的，也僅有2部（占12.5%）。另一方面，城建檔案管理是涵蓋城市、村鎮城建檔案收集、整理、保管和利用的全鏈條式活動。2019年修改的《城市建設檔案管理規定》的立法目的仍限于“加強城市建設檔案，充分發揮城建檔案在城市規劃、建設、管理中的作用”，并不涉及城建檔案管理的所有階段，也未涵w村鎮城建檔案。16部省級城建檔案立法中也僅有4部涵蓋村鎮城建檔案的管理（占25%）。
　　2.2.2 地方立法內容重復《城市建設檔案管理規定》或省級地方城建檔案立法文本之間“互鑒”過剩。我國尚未制定城建檔案管理的專門法律，《檔案法》《建筑法》僅在少數條款間接地涵攝城建檔案，對城建檔案的具體管理殊少涉及。
　　目前，涉及城建檔案管理的中央層面立法主要為《城市建設檔案管理規定》，《城市建設檔案管理規定》為國務院部門規章，江西省、新疆維吾爾自治區和廣西壯族自治區制定的城建檔案管理規范屬于省級規范性文件，其他13個省制定的城建檔案立法屬于省級政府規章，根據《立法法》第91條的規定，在效力層級上，《城市建設檔案管理規定》是江西省、新疆維吾爾自治區和廣西壯族自治區城建檔案規范的上位法，而《城市建設檔案管理規定》與13個省級政府規章具有同等效力，在各自的權限范圍內施行，盡管效力等級相同，但《城市建設檔案管理規定》的適用范圍仍囊括這13個省。
　　通過比較發現，地方城建檔案立法內容具有重復《城市建設檔案管理規定》的內容之嫌，以《江西省城市建設檔案管理辦法》為例，其第1條（立法目的）、第3條（城建檔案的概念）、第6條第2款（城建檔案館重點管理檔案的部分類別）、第10條（建設系統業務管理和業務技術檔案的管理）與《城市建設檔案管理規定》第1條、第2條、第5條第2款、第9條的內容基本一樣。除了重復《城市建設檔案管理規定》外，省級地方政府規章立法之間“互鑒”過剩，甚至有“抄襲”之嫌，“抄襲”范圍從立法目的、適用范圍、保障措施、主管部門的具體職責，到城建檔案范圍、要求、編制責任、管理制度、檔案館建設與安全不等，地方城建檔案立法特色闕如。
　　3 地方城建檔案立法的改進路徑
　　3.1 理順城建檔案立法的規范構造和邏輯。名稱合理且章節布局嚴謹的城建檔案立法文本能夠完整地表達城建檔案管理政策和實現立法意圖。在規范名稱上，“規定”“辦法”“暫行辦法”“通知”等都有不同內涵，“規定”是根據法律法規規定或者授權，對某一地區的政治、經濟和社會發展的某一方面作出具體規定；“辦法”旨在對國家或某一地區的政治、經濟和社會發展提出切實可行的措施，重在強調具體制度的可操作性[4]；“暫行辦法”與“辦法”類似，僅在適用期限上存在區別；而“通知”有發文性通知、印發性通知和轉發性通知等，主要用于傳達有關單位需要周知或者共同執行的事項。
　　雖然城建檔案立法命名形式的多樣化，可以體現地方的民主性和特色性，但從法制統一的視角看，未來地方城建檔案立法的規范名稱有必要統一。根據城建檔案管理的性質、特征，以“辦法”命名城建檔案省級政府規章符合規范要求。省級城建檔案立法大都以“規章”形式制定，大都是對上位法的補充、具體細化的實施性立法或者基于本地城建檔案管理特色的創設性立法。不論哪種，受制于效力層級，省級城建檔案管理立法所涉的城建檔案管理活動和權利義務關系都相對簡單。
　　因此，城建檔案管理作為一個全鏈條的、動態的管理活動，在規范構造的選擇上，應遵循城建檔案管理的日常邏輯順序即城建檔案的收集、整理、報送、接收、移交、保護、開發利用等編排內容。在規章內容不復雜的情況下，盡量避免分章節。需要強調的是，遵循城建檔案管理的日常邏輯并不意味著在規范構造的設計上應采用“大而全”的完整結構，而是以相對簡易的結構層次，避免“地方立法多余”現象的出現，以增強地方城建檔案立法的實效性。
　　3.2 規范化城建檔案立法的語言和句式表達。立法是一種特殊的溝通形式。[5]作為實現溝通的工具，立法語言和句式表達的規范化一方面需要標準化和制度化的立法技術規范或標準，另一方面需要專業的地方立法者。自2000年起，我國先后制定《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等，形成了立法語言和句式表達應“準確”“簡潔”“嚴謹”的規范共識，但由于我國目前尚不存在一部規范立法技術的專門法律，即便2009年、2011年全國人大常委會法工委發布《立法技術規范（試行）（一）》《立法技術規范（試行）（二）》，基于其效力層級，多數地方在制定城建檔案管理草案時并未嚴格遵守該規范。此外，從地方城建檔案立法的實際看，省級城建檔案管理的立法草案都由政府或其所屬部門牽頭起草，現實是政府或其所屬部門的工作人員往往不是專業的立法人員，對立法技術，甚至法律規范的起草知識不甚了解。
　　因此，在國家層面尚未以立法的方式，例如制定《立法標準法》或《立法技術法》等，為地方立法提供法律指導之前，地方應當嚴格遵守全國人大常委會法工委發布的技術規范，明確立法的方針和風格，避免立法表達的含糊性和不明確性，通過立法前審查和立法后評估等制度，將立法語言和句式表達的審查納入立法前后。
　　此外，通過內部人員的優化與外部專家的引入相結合的方式提高地方人員的立法技術，即調整人大代表和常委會組成人員、政府規章制定人員的知識結構，提高專業化人員的比例，同時開通專家咨詢、論證、評估渠道或者設置此類程序。

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　　3.3 彰顯城建檔案現代化管理的立法目標。首先，昭彰城鄉建設檔案“信息化”“數字化”管理的立法目標。城建檔案數字化建設是順應潮流、適應時代發展的新舉措、新要求，城建檔案作為一種原始信息資源，其重要性正日益凸顯，在立法目的中明確城建檔案“信息化”“數字化”等現代化管理目標，才能充分發揮城建檔案在社會治理和公共服務中的重要作用。
　　從全球視角觀察，信息化、數字化檔案管理通常會歷經數據型、信息型、知識型等數字檔案管理三個階段。[6]目前，我國城建檔案管理的信息化、數字化建設目標尚停留在第一階段向第二階段過渡的階段。因此，應通過立法目的的轉變，將城建檔案的信息化推向第三階段。
　　其次，彰顯“城鄉一體”的城建檔案立法目標。在城鄉一體化的社會發展模式下，鄉鎮建設和發展必然形成大量頗具價值的鄉鎮建設檔案。[7]鄉鎮建設檔案是城建檔案的重要組成部分，早在2007年《P于加強中小城市城鄉建設檔案工作的意見》中，就已提出做好村鎮建設檔案管理工作的要求。城建檔案管理應打破城鄉分離、區域分離的單級管理格局，[8]由原來的“城市建設檔案”管理轉入“城鄉建設檔案”的兩級管理。一是覆蓋本地方所轄的全部行政區域，包括城市和鄉鎮的所有建設檔案；二是囊括“城市+鄉鎮”建設檔案收集、整理、報送、接收、移交、保護、開發利用等所有管理活動。
　　3.4 基于地方城建檔案管理實際需求和特色創設新內容。從體系化視角觀察，各省的城建檔案立法具有一定的家族相似性，即都是基于城建檔案管理的一般內容和特征制定的法律規范。但作為體現地方管理特色的立法，地方城建檔案立法應具有“針對性”，注重“本地特色”，回應地方實際需求。
　　一是通過挖掘本地城建檔案管理中存在的新情況、新問題，找尋地方城建檔案立法的空白點，在上位法“大而全”的規定范圍下，針對本地實際，做出“小而精”的規定或者“一事一規定”。
　　二是結合地方歷史、文化、經濟和社會特色等，制定創設性立法，例如西藏自治區、廣西壯族自治區等可以在城建檔案立法中增加針對無城建檔案的歷史建筑或者少數民族特色建筑資料的補錄、制作和保管、利用等規則，豐富檔案收集內容，體現地方城建檔案管理特色。
　　三是基于中央政策，制定具有地方性的核心機制或者制度。在制定相關立法時，可以推行城建檔案執法的公示制度、全過程記錄制度，也可以創制城建檔案開放目錄或清單制度、特色城建檔案資源信息公開制度或數據共享制度[9]，或建設基于“人―房―地”的檔案知識圖譜服務平臺等[10]，實現公益與私益的平衡。
　　*基金項目：本文為2021年國家社會科學基金重點項目“中國征收法的體系化研究”（項目編號：21AFX006）的階段性成果。
　　參考文獻：
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　　[4]陳忠海，吳雁平.對我國地方檔案法規立法技術存在的問題的分析[J].檔案管理，2010，（05）：4-6.
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　　[9]袁紹晚.政務服務驅動下城建檔案數據共享問題與策略[J].檔案學研究，2021，（05）：85-89.
　　[10]羅紹輝，黃平友.基于時空數據的城建檔案知識圖譜服務平臺構建[J].北京檔案，2022，（04）：38-40.
　　注釋：
　?、?0部地方性法規均為市一級立法，所在市分別為淄博市、沈陽市、長春市、西安市、南昌市、淮南市、濟南市、太原市、長沙市、西寧市。
　?、?4部地方政府規章中有31部市級政府規章，所在市分別為珠海市、東莞市、貴陽市、蘭州市、云浮市、中山市、青島市、鄭州市、濟寧市、?？谑小⑸钲谑?、廈門市、哈爾濱市、武漢市、惠州市、昆明市、銀川市、成都市、南寧市、呼和浩特市、邯鄲市、沈陽市、吉林市、烏魯木齊市、蘇州市、唐山市、本溪市、石家莊市、合肥市、廣州市、鞍山市。
　　（作者單位：福建警察學院法律系 來稿日期：2022-07-11）

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