基于我國養老保險法制建設的研究
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作者: 符 敏
一、我國養老保險存在的問題
2007年底,《中華人民共和國社會保險法(草案)》提交全國人大常委會審議,草案確定了“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的方針”,明確了我國社會保險制度的基本框架,對社會保險的覆蓋范圍、社會保險費征收、社會保險待遇的享受、社會保險基金的管理和運營、社會保險經辦機構的職責、社會保險監督以及法律責任等方面均作了規定。
我國的養老保險立法處于不斷完善的過程當中,但與適應市場化、社會化、法制化的要求相比,還明顯存在以下幾個方面的問題:
(一) 社會保障二元結構――農村養老保險制度缺失
在經濟社會二元結構的影響下,我國養老保障也呈現出二元結構。但農村養老保障還是以家庭保障和土地保障為主,沒有為占人口絕大多數的國民建立養老保險制度,無法保障其最基本的生存權利,無疑是立法上的一大缺憾。在部分農村地區實行的養老保險,實際模式和商業保險無異,沒有財政支持和補助,經辦機構還要從保費當中提取3%的管理費。因此受農村地區經濟社會發展水平的限制,加上缺乏統一管理和規范運營,投資的渠道又狹窄,使得即便是試行的制度也運營困難,參保人數及參保率逐年下降,保險基金出現嚴重缺口。
(二)立法不健全、層次較低
首先,目前還沒有關于養老保險的統一的、適用范圍比較大的立法,保險費用的征繳、支付、運營、統籌管理也不規范;其次,現有的養老保險法律法規立法層次低,缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度。無法確保制度的有效實施。
(三)企業補充養老保險立法呈現滯后狀態,難以滿足對社會客觀現狀的調整需求
例如補充養老保險是社會保險還是商業保險,它應該由社會保險機構經辦還是由商業保險公司經辦,是強制符合條件的企業必須舉辦還是完全由企業自愿決定,此外,還存在保險覆蓋面較小的問題,起不到支柱的應有作用。
(四)養老保險的法律實施機制較為薄弱,尤其是缺乏有力的監督機制
社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來,缺乏對欠繳保險費的行為和拖欠離退休人員保險金行為的法律制裁措施;非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處,保險基金的運營處于不安全狀態。
二、國外養老保險立法的經驗借鑒
目前世界上已有160多個國家和地區建立了不同類型的養老保險制度,按照其覆蓋范圍、保障水平和基金模式,大致可分為以下幾種類型:
(一)傳統型養老保險
傳統型養老保險以美、德、法等發達市場經濟國家為代表,貫徹“選擇性”原則,即并不覆蓋全體國民,而是選擇一部分社會成員參加,強調待遇與工資收入及繳費(稅)相關聯,因此也可稱為“收入關聯型養老保險”。保險對象一般為工薪勞動者,養老保險費由雇主和雇員共同負擔。待遇水平適中,如美國的平均基本養老金替代率為43%左右。待遇支付方面,一般有利于低收入人群。
(二)福利型養老保險
福利型養老保險以英、澳、加、日等發達市場經濟國家為代表,貫徹“普惠制”原則,基本養老保險覆蓋全體國民,強調國民皆有年金,因此稱為“福利型”或“普惠制”養老保險。
(三)混合型養老保險
原來實行福利型養老保險的國家,目前大多已經或正在向一種混合型制度轉軌。即福利型養老保險與“收入關聯型養老保險”同時并存,共同構成第一支柱的基本養老保險。在日本,政府建立了“厚生年金”;在英國稱為“附加養老金”;在加拿大稱為“收入關聯年金”。這種收入關聯型養老保險的待遇,一般要高于普遍年金的待遇,資金主要來源于雇主和雇員的繳費以及基金的投資收益。
(四)國家型養老保險
國家型養老保險制度曾經在大多數計劃經濟國家實行,以前蘇聯、東歐國家為代表。按照“國家統包”的原則,由用人單位繳費,國家統一組織實施,工人參與管理,待遇標準統一,保障水平較高。
(五)儲金型養老保險
儲金型養老保險制度在一批新興市場經濟國家實行,以新加坡、智利等國家為代表,強調自我保障的原則,實行完全積累的基金模式,建立了不同類型的個人養老保險賬戶或“公積金”賬戶。養老保險費用由雇主和雇員共同分擔,在參保人退休或遇有特殊需要時,將個人賬戶基金定期或一次性支付給個人。這種養老保險制度有利于發揮個人的自我保障功能,體現多勞多得的原則,也能夠保障勞動者退休后的基本生活。但是,這一制度也存在自身缺陷,無法充分發揮社會保障的互濟互助功能,同時普遍面臨著如何使基金保值增值的壓力,在出現持續通貨膨脹和金融危機時將面臨困難。目前這種養老保險制度正在發展過程中,具體走向和實效尚難以預料。一些歐洲國家,如瑞典、意大利、波蘭、拉脫維亞、立陶宛等,也在基本養老保險中引進了個人賬戶,但基金實行“空賬”運轉。
三、完善我國養老保險法律體系的具體舉措
綜合國外關于養老保險立法的發展趨勢,考慮我國的具體國情,筆者認為,在建立我國的養老保險立法體系時,應當重點關注以下幾個方面:
一是起草和頒布《養老保險條例》;二是另行制定《農村養老保險辦法》,建立家庭養老、土地保障與社會保險相結合的新型農村養老保險制度;三是完善企業補充養老保險,也即企業年金制度,構建我國的多重養老保障機制;四是完善養老保險監督機制,建立繳費人監督機制
(符敏,青海大學財經學院講師。研究方向:經濟法)
(本欄目策劃、編輯:曹敏)
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