公建民營養老項目的影響要素分析
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摘要：公建民營養老機構是養老服務市場化、社會化的一個重要方式。然而，養老機構“公建民營”在實施的過程中卻會出現諸多風險和問題。HB市老年公寓從設計、立項、建設、運營等各個方面，主動抓住風險環節，防止國有資產的流失，并創新管理和服務模式，實現公私合作伙伴關系的良好運轉，具有良好的示范效應。
關鍵詞：公建民營;養老項目;影響要素
隨著老齡化現象的加重，老年人對養老需求的層次和質量要求越來越高，政府承擔的養老服務壓力也越來越大，公辦養老機構在運營管理方面缺乏激勵效應，因此，公辦民營的養老服務供給模式成為一種必要的選擇。通過對HB市老年公寓的運營情況進行調研，以該項目為個案對公建民營模式加以分析得出，HB市老年公寓項目是一項成功的“公辦民營”養老項目，得到國務院的表彰，其建設管理過程中的經驗具有較高的參考價值。
一、HB市老年公寓項目的基本情況
HB市老年公寓是2011年市政府啟動建設的養老機構項目，整個項目占地16 666.67m2：，建筑面積13 650m2，設計床位315張。該項目于2013年竣工，竣工后尚未投入正式運營。2014年市政府決定將該項目列為“公建民營”試點項目，通過向社會公開招標，最終確定市老年服務中心為老年公寓的運營方，合作年限為20年。
建設費用采取雙方分擔的形式，其中政府負責公寓的主體工程、綠化、管網以及裝修等硬件設備，總計投資3400萬元;老年服務中心出資購置運營所需要的各種可移動設備、房間用品、辦公用品、康復娛樂等服務設施，共計投資500余萬元。運營成本采用使用者付費的方式。運營過程中產生的人力、水電等費用由運營方負責，自負盈虧。政府設置前置條件，即在公寓的總床位中，政府要求公寓保留其中20%的床位用于市“三無”老人的住養，其他床位由運營方具體掌握。
二、公建民營養老項目的影響要素分析
從需求分析、項目論證設計、招標合作方、建設、運營等全生命周期的各個環節，公建民營養老項目都存在著不同的政策風險、市場風險、資金風險、管理風險等。HB市養老公寓之所以取得成功，主要取決于以下幾個方面的要素。
（一）立項階段科學充分的論證分析
在立項之前，HB市政府通過成立領導小組、咨詢專家、問卷調查等多種民主決策方式，對全市的養老機構情況進行充分的調研和綜合分析后，最終確定市老年公寓運營方式為“公建民營”。
1、立項要有科學的依據。立項的依據主要有兩個方面的考慮：一是符合國內公辦養老機構改革大趨勢;二是符合本地區現狀，彌補公辦養老機構和民辦養老機構的不足，做到優勢互補。具體來說，HB市全市人口有161萬人，其中60歲以上老年人口有22.5萬，占比達到14%。當前全市的農村敬老院共計17家，民辦養老機構11家。多年來，HB市的養老服務主要依靠公辦養老機構提供，公辦養老機構在很大程度上滿足了弱勢群體老人、生活貧困老人、“五?！崩先说酿B老需求。但是在建設和運營過程中出現了不少問題，主要表現在以下幾個方面：首先，硬件設施配備落后，特別是滿足高層次需求的養老服務設備更是缺乏;其次，養老服務人才缺乏，養老機構由于工資待遇低，專業人才難求，員工服務水平和能力有限，服務質量難以得到保證;最后，公辦養老機構普遍存在對政府依賴性較強的問題，缺乏經營意識、市場意識、服務意識，管理水平不足。與公辦養老機構相比，民辦養老機構具有運營和服務理念先進、運作機制靈活、運行效率和服務質量高等優勢。但民營養老機構天生具有逐利的本質，這就需要政府發揮頂層設計、制定標準、監管、政策支持的作用，通過統一的管理標準和規范，克服民辦養老機構服務水平參差不齊、人力資源較少、資金不足、經濟實力薄弱的劣勢。
2、項目風險分析與價值評估。立項的基本思路是：一方面，通過適當的讓利，使社會資本有一定的利潤可圖，同時，又要保證養老服務的質量和水平，達到利益共享、風險共擔;另一方面，通過公私合作提供優質公共服務的目的，達到風險可控、價值最優的目標。對于項目的協議進行分析，可以發現項目有利于多方，實現多贏。第一，對政府而言，公辦民營模式在降低財政負擔的同時，解決了政府該項目人員編制的問題，激活養老機構的運行管理體制機制，真正實現市場化、靈活性運營。同時，還通過保留一定比例的床位用于“三無”老人的方式實現了養老服務機構的公益性特征。第二，對運營方而言，首先，沒有前期基礎建設和裝修費用，減少了前期投入，降低了啟動運營的門檻;其次，通過“公建民營”的合作機制，運營方向政府每年繳納的費用遠低于市場經濟環境下同等面積的租賃費用，降低了運營方的運營成本;最后，“公建民營”的合作機制能夠幫助運營方提升老年公寓的公信力，使老人能夠安心入住。第三，對社會而言，首先，解決了城市“三無”老人養老服務問題;其次，“公建民營”模式為社會提供了更高質量、更高水平的養老服務，為民眾的養老服務增添了新的選項;最后，“公建民營”模式將政府和社會力量的優勢進行有效整合，展現出很好的運營效果，從而能夠讓更多的社會力量看到養老服務業發展的前景，繼而積極投身到該行業中來，起到較好的社會引導作用，也讓更多的老年人能夠扭轉觀念，接受現代化的養老服務理念。
（二）政府發揮好標準制定者、監管者的職責
1、合作伙伴的選擇是項目成功的關鍵要素。在政府與社會資本合作提供養老服務領域方面，其關鍵環節就是正確處理政府與市場的關系，也就是政府與社會資本的關系。政府雖然不再直接提供公共服務，但政府卻是公共服務供給的責任人，政府必須盡到標準制定、合作伙伴的選擇、運營監管、政策扶持等職能。HB市老年公寓確定“公建民營”模式后，社會上很多企業積極參與，最終符合招標條件的一共有10家機構。經過全方位論證，從企業背景、企業實力、市場基礎、運營理念及社會影響力等方面進行科學評估，最終確定了老年服務中心為老年公寓的運營方。HB市老年服務中心是本土養老服務機構，建立有省內高標準的12349信息化養老服務平臺，在社區養老方面建有26家日間照料中心，有著很好的市場基礎，同時，該機構團隊成員年輕、運營理念超前，社會反響良好。 2、嚴格的運營監管是高質量服務的保障。“公建民營”模式最大的隱患就是國有資產的流失，為了防止國有資產流失，HB市政府堅持政府投入與社會投入要有明確界限，并且嚴格要求運營方不得使用老年公寓項目發展其他事業，也不得利用國有資產進行融資或貸款。該決策的制定便于“公建民營”合作到期后國有資產的清算，也做到了國有資產的保值不流失。
“公建民營”模式充分發揮了HB市老年公寓的社會效益和經濟效益。傳統公辦養老機構發揮的主要是社會公益效益，而民辦養老機構更多的是發揮經濟效益。但是HB市老年公寓“公建民營”模式的實施既發揮了社會公益效益，同時，又抓住了經濟效益，一方面使城市“三無”老人可以在老年公寓內享受無差異服務，有較好的住養保障;另一方面使政府不需要再為老年公寓的運營投入經費，而且每年還能收到運營方上繳的國有資產使用費。
?。ㄈ訃艺?，創新管理模式
1、運營模式是服務水平持續提升的關鍵要素。HB市老年公寓整個運營團隊專業化程度高，硬件設施和住養環境標準起點高，展現出現代化養老服務理念。另外，運營方嚴抓服務和管理，在運營理念和運營模式上大膽創新，實施雙團隊服務，除了護理團隊對老人開展生活護理服務外，由行政各部門組成的親情服務團隊還定期為老人開展就餐、互動游戲、手工、聊天、散步等陪同服務。高頻率的精神文化活動大大提高了老人們的生活質量，在養老機構內實現了老有所養、老有所樂、老有所為。
HB市老年服務中心自身構建四位一體的養老服務模式，即，通過12349養老服務信息平臺開展居家上門服務，通過社區日間照料中心開展社區養老服務，通過HB市老年公寓開展機構養老服務，通過護理院為機構及社區日間照料提供醫療服務保障。四位一體養老服務模式的建成，為其自身的發展打下堅實的基礎，真正實現了居家養老、社區養老、機構養老和醫養融合四者之間相輔相成、融合發展。12349信息平臺為社區養老和機構養老提供數據基礎;社區日間照料中心為居家養老和機構養老發揮服務輻射效應;老年公寓為居家養老和社區養老提供團隊支持和服務保障;護理院將三種形態所需要的醫療服務資源進行整合，全面開展醫養結合工作，四者的有效結合讓居家養老和社區養老煥發出新的活力，打破了傳統居家養老和社區養老運營困難的瓶頸，同時，也解決了行業內養老機構入住率低的難題，使老年公寓運營一年入住老人達到275人，入住率達到80%，比行業內同類養老機構達到該入住率提前了兩年左右。
2、與國家政策有效對接是項目成功的必要前提。老年公寓2016年被選為全國第二批公辦養老機構改革試點，2018年被中國社會福利與養老服務協會確定為全國第三批標準化試點建設單位，為打造出在行業內可借鑒、可推廣、可復制的現代化養老服務模式與標準奠定了基礎。
HB市老年公寓之所以取得成功，其影響因素主要包括政府在頂層設計和改革上發揮較好的作用，運營方團隊專業年輕、運營思路科學清晰、發展速度快、運營效率高。通過引進社會力量對國有資產高效應用，利用市場機制充分發揮HB市老年公寓的養老服務功能和社會影響力，目前已經大大超出合作預期效果，是養老機構運營的一次成功改革，具有很好的借鑒和推廣作用。
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