聯合國維和行動中社區警務工作面臨的挑戰及應對
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摘要：維和行動是聯合國的一大創舉，已發展為維護國際和平與穩定的重要手段。聯合國警務行動的主要職責是維護任務區社會治安、監督指導當地警察執法、協助東道國選舉等。社區警務是維和警務中的重要組成部分，在警務情報收集、維護社區治安穩定、預防和制止犯罪等方面發揮重要作用。但是，目前維和行動社區警務活動還處于初創階段，面臨許多挑戰和困難，需要維和警察積極探索不同任務區社區警務的發展模式，為實現任務區安全穩定、社區群眾滿意而努力。
關鍵詞：維和行動社區警務社區治安定預防和制止犯罪
一、維和行動社區警務活動的概念
維和行動社區警務活動是指以社區地理區域為基礎，以警民聯手為手段，以重建民眾對當地政府的信心和服務當地民眾為宗旨，維和警察通過蹲點駐守、溝通交流的方式，與社區建立長期合作關系，獲取民眾信任，動員和鼓勵民眾以多種形式參與到維和警務行動當中，形成行動協調、信息共享、共同研究，解決社區中的治安問題，形成警民聯動的社會治安防控網絡和有效的維護社會治安秩序和社會穩定的警務機制。
社區警務已經成為當今世界各國警務改革的基本方向，它是一種以預防為主、標本兼治、重在治本的警務運行模式。其核心內容是公安機關專門工作與群眾支持相結合，通過建立和諧的警民關系，廣泛動員、組織和依靠廣大人民群眾共同預防犯罪、維護治安，充分體現了警察和社區民眾之間的緊密合作關系。社區警務的工作重點和方向就是以人民群眾需求為導向，突出強調以人為本的原則。
社區警務中的警民聯動防控體系，是指在開展社區警務工作中，為維護社區秩序，建設平安社區，提高社區民眾生活質量，維和警察與民眾充分互動、交流、合作、共贏，用較小的投入獲得最優社會效益的一種社會治安防控體系。警民聯動防控體系的主體是維和警察與社區民眾，目的是預防犯罪，維護社區秩序，提高社區民眾生活質量，建設平安社區。建立警民聯動防控體系，實現維和警察與社區民眾之間長期、穩定的合作，是社區警務工作的十分重要的內容。
二、維和行動社區警務活動的特點
?。ㄒ唬┥鐓^警務活動的復雜性
聯合國維和行動在當前的國際環境下進入了一個嶄新的發展階段，在取得新成就的同時，維和行動壓力上升、問題增多。尤其是許多沖突的產生是內部各政黨、武裝派別、各部落因為不同的宗教、種族、不同的利益訴求產生。雖然許多任務區社會已經保持基本穩定，但各方的利益糾葛仍然難舍難分，各方迫于國際壓力達成短暫的?；饏f議，甚至各派只是利用?；饏f議，為準備戰爭贏得更多的時間和獲得更多的戰爭資源，一紙和平協議隨時可能被撕碎。所以維和任務區復雜的局勢給維和警務行動的實施帶來很大挑戰。以南蘇丹為例，由于許多反對派武裝人員放下武器，化裝成平民逃離到聯合國維和軍警保護下的難民營避難，于是政府軍借口聯合國維和行動保護反對派武裝人員，對聯合國實施維和行動百般刁難，甚至襲擊維和人員，這加劇了維和行動的復雜性。在非洲維和任務區，許多部落酋長擁有最高權力，酋長能夠根據個人的意志裁決社區糾紛和社區犯罪，在這里推動警務司法改革，鼓勵社區民眾用法律途徑維護自身合法權利觸動了部落酋長的利益，容易遭到部落酋長的抵觸。所以在維和行動復雜變化的大背景下，社區警務活動也具有復雜性的特點。
?。ǘ┥鐓^警務活動的互動性
在社區警務活動開展過程中，由維和警察引導，社區民眾參與，雙方共同解決社區當中涉及到社會治安、社會矛盾、違法犯罪等問題。社區民眾可以向維和警察提供相關的犯罪信息和線索，遇到困難和治安問題可以向維和警察反映。維和警察也可以將社區最新的治安狀況向社區民眾通報，提醒社區民眾做好犯罪預防工作。因此，社區警務活動的開展不是單方面，而是維和警察和社區民眾雙向互動的結果。如果任何一方對開展社區警務活動積極性不高，或者存在抵觸心理，都會影響社區警務活動開展的效果。所以，社區警務活動具有雙向互動性的特點。
?。ㄈ┥鐓^警務活動的長期性
社區警務活動作為維和警察聯系民眾最緊密的觸角，在處理社區矛盾，維護社區公共安全中發揮著重要的作用。社區警務活動需要維和警察與社區民眾密切互動，社區民眾在維和警察的引導下，公共參與到解決社區警務問題的過程中，這個過程必須贏得民眾的充分信任，民眾才能與維和民警共享社區信息和情報。但與民眾建立良好的合作伙伴關系不是一朝一夕就能實現，需要維和警察與社區民眾長期進行溝通交流，彼此建立信任關系。這樣，民眾遇到需要解決的社區治安問題，才能向維和警察求助，維和警察也可以向社區民眾了解到有價值的治安信息，雙方合力解決社區治安問題。因此，社區警務具有長期性特點。
三、深化維和行動社區警務活動的重要性
?。ㄒ唬┦蔷S護當地社會治安秩序的重要保障
在維和任務區，由于民族矛盾、宗教矛盾、部落沖突導致的常年內戰，社會矛盾突出，社會治安秩序混亂，違法犯罪活動頻繁。維和行動能夠預防和制止犯罪、保護聯合國人員和財產、保護平民、重建戰后秩序維護社會穩定。社區警務作為確保一方平安的重要舉措，既是維和警務管理的一項重要工作，也是社區平安建設的重要內容。社區警務起點是社區，落腳點也是社區。維和警察深入到社區當中，通過警務協作和社區工作，民眾將亟需解決的治安問題向維和警察反映，警民共同承擔社區治安管理義務，完善社區治安防控體系，共同遏制犯罪，改善社會治安狀況，解決治安問題，實現社區治安穩定，達到民眾滿意的結果。所以，開展社區警務活動是維和當地治安秩序的重要保障。
?。ǘ┦窃鰪娒癖妼Ξ數卣头ㄖ尾块T信心的重要因素
在維和任務區，由于經歷過戰火，法律制度和司法體系不健全，法制部門無法解決民眾迫切解決的法律問題。同時，由于經濟凋敝，政府往往無法及時向法制部門發放福利或薪金，這就導致執法辦案部門向報案人索賄現象非常普遍，造成了許多犯罪嫌疑人通過受賄逃避法律的制裁，繼續實施違法犯罪行為，嚴重影響民眾對法制部門和政府的信任，許多民眾漸漸放棄了通過法律途徑維護自身合法權利。維和警察通過開展社區警務活動，以公正、正直、專業的精神解決社區的治安問題，和民眾一起共同化解社會矛盾、預防犯罪。在這個過程中，雙方相互溝通，通力合作，達成一定程度的默契。因此，從對維和警察的信任開始，慢慢對當地政府和法制部門產生信任，構建雙方互相信任的良性循環。所以說開展社區警務活動是增強民眾對當地政府和法治部門信賴的重要環節。 ?。ㄈ┠軌蛱岣呔S和警察信息收集能力
在開展社區警務的過程中，當地民眾在與維和警察溝通交流時，往往會提供有價值的信息和情報，維和警察可以根據其所提供的信息和情報，對當地的治安狀況進行分析研判，并及時將有關情況向社區民眾通報。任務區提倡通過高新技術提高維和警察的信息收集和研判能力。社區警務作為一項警務基礎工作，往往能夠低成本的獲取最新和最有價值的情報和信息，維和警察可以根據了解到的情報和治安信息采取有效的措施預防和控制手段，達到預防犯罪和制止犯罪的目的。因此，開展社區警務活動，通過警民相互協作，相互支持，形成警民信息共享的良性循環。
?。ㄋ模┯欣诰S和警力下沉、警務工作前移
在傳統的維和任務區，“專業化警務”是一種“后發式、反應型警務”模式，在警情或者犯罪已經發生后維和警察才開始被動的接處警，這對犯罪的預防與制止極為不利。通過開展社區警務行動，維和警察深入到社區，從“被動型維和警務”向“主動性維和警務”轉變，維和警察在社區民眾的幫助下將犯罪消除在萌芽狀態，從而起到事半功倍的效果，因此社區警務被稱為一場新的“警務革命”。開展好社區警務工作，需要大量的維和警察下沉到基層一線收集大量的基礎信息，了解社區民眾亟需解決的困難和問題，這在某種程度上促進機關的警務人員從官僚化的警察管理體制中解脫出來，將警務陣地向社區轉移，實現警務工作前移。
四、開展社區警務活動面臨的主要問題與困境
?。ㄒ唬嵤┥鐓^警務的前提條件不充分，警民良性互動不理想
對于一個健康的社會而言，良好的治理取決于政府與社會的良性互動，依賴于政府管理與社會自治的協調配合。維和任務區大部分是飽受戰亂或者戰亂后需要重建的地區，在這種情況下，當地政府機構不健全，法治不完善，經濟發展不充分，社會自治十分不成熟。一些民眾需要接受聯合國人道主義救援，大部分民眾經濟上無法獨立，國家與社會無法形成雙向互動。從社區警務的定義來看，社區警務是公安機關的專門工作與群眾支持相結合，通過與民眾進行雙向互動，共同預防和打擊犯罪，維護社會穩定。但是由于社會經濟發展落后，社區民眾沒有參與社區警務意識，民眾參與意愿不高，維和警察與社區居民也無法形成雙向互動，社區警務工作開展效果不理想或者無法正常開展。
?。ǘ┚S和任務區人文環境復雜面臨的自然環境惡劣
許多維和任務區，由于國家間各種族、宗教、風俗習慣、意識形態各不相同，許多維和警察在開展社區警務工作的時候，容易觸碰文化風俗禁忌，引起社區民眾反感。維和警察還會遇到語言障礙，任務區當地語言并不是維和警察的母語或者通用語言，即使是英語也存在較重的口音，因此維和警察和當地民眾在溝通方面存在一定的困難。任務區各部族、各派別利益關系紛繁復雜，許多維和警察難以在短時間內對當地復雜情況進行充分地了解，甚至容易遭受敵視，這不僅給警察的人身安全帶來很大的風險，也對維和警察開展社區警務活動帶來挑戰。
在維和任務區大多數自然條件惡劣。大多數非洲的任務區有雨季和旱季之分，在雨季到來時，往往由于大雨破壞原本脆弱的道路基礎設施，維和警察無法到達社區開展警務工作。到旱季，則酷暑難耐，嚴重影響維和警察的身體健康和工作效率。惡劣的自然環境往往伴隨著自然災害和疾病，自然災害包括颶風、地震、暴雨及其次生災害，包括洪水和泥石流等。維和任務區的高溫潮濕再加上國家缺乏基本的疾病防控能力，瘧疾、登革熱、黃熱病、非洲錐蟲被、血吸蟲等各種熱帶疾病肆虐，不僅影響維和警務工作的開展，同樣也威脅維和警察的生命安全。
?。ㄈ╅_展社區警務警力和資金投入嚴重不足
由于聯合國維和體制機制所限制，維和警察的派遣一般都是聯合國與各成員國互相協商，由于任務區戰后重建困難重重，安全風險高，派遣國一般不愿意將大量本國警察人員派駐到任務區執行維和警務任務。同時，由于維和行動的擴張與任務的增多使得維和警察警力嚴重不足，大部分維和警察被派遣到參與傳統的維和任務。如保護聯合國人員和財產、保護平民和對東道國警察進行業務指導，所以維和警察在開展社區警務活動的過程中面臨警力投入嚴重不足的嚴峻挑戰。
長期以來，聯合國維和行動面臨很多難題，維和經費投入嚴重不足是其中一個主要原因。當前，由于聯合國開始以更加負責任的態度發揮自身作用，國際社會也對維和行動抱有很高的期望。聯合國維和行動已經突破了傳統定義和形式，不僅數量上大幅增加、規模不斷擴展，而且其所承擔的任務也更加廣泛。從傳統的監督?；鸬葐我痪S和行動轉變為多維維和行動。但是由于聯合國有限的經費本已在保證軍事裝備、軍需供給等傳統維和領域方面捉襟見肘，現在還要分配給社區警務等新增職能，所以經費問題顯得更加突出。維和經費投入嚴重不足導致維和行動社區警務活動缺乏必備的相關電子信息裝備，維和警察由于缺乏專業化的軟硬件裝備，嚴重制約著維和警察開展社區警務工作的效率。
?。ㄋ模┲贫壬系娜毕萁o開展社區警務工作造成困難
當前，聯合國作為世界級的國際組織并沒有大量的軍警處于待命狀態隨時可供派遣，并且根據以往慣例，維和人員在任務區執行任務期限較短，許多維和警察開展社區警務工作不久，對社區還不甚了解就要面臨被派遣回國的尷尬境地。同時，對在任務區表現較好的、工作能力強的維和警察又沒有采取相應的政策挽留或者延長派遣期，造成了人才的流失。此外，由于社區警務作為聯合國維和警察的一項新職能，聯合國的培訓大綱和教材并未涉及到社區警務，派遣前培訓和甄選忽視社區警務的重要性也導致許多維和警察缺乏對社區警務工作必要的學習。目前出警國大多是發展中國家，許多維和警察在本國內并未積累相應開展社區警務的工作經驗，因此，開展社區警務工作具有很強的局限性。
聯合國作為世界上最大、代表性最廣的國際性組織，其本身具有一定的政治性，復雜龐大的官僚體制嚴重影響了維和行動的效率。在聯合國系統內部，有時為了尋求政治上的平衡，不得不以犧牲效率為代價。最明顯的是在任務區申領必要的營房修建物資，程序不僅繁雜還需要很長甚至幾個月的時間，所以這個全球最廣泛的官僚系統所產生的制度性缺陷影響了維和行動的效率。 五、優化維和任務區社區警務工作的方法及策略
?。ㄒ唬┢瞥郎贤ㄕ系K，拓寬社區溝通渠道
溝通上的障礙阻礙了社區警務工作的順利開展，維和警察應該把握主動性，積極拓展多主體的社會治理交流協商途徑，傾聽不同群體、不同組織的利益訴求，增強多主體間良性互動。
與此同時，還應創新社區警務信息共享機制。維和警察可以在社區定期召開治安信息共享會，定期將社區的治安問題通報給社區骨干人員，骨干人員也可通過會議將近期了解掌握的治安信息向維和警察反饋。此種方法不僅能增強雙方的互動溝通，還能通過社區民眾監督和督促社區民警解決治安問題。在創新社區警務信息共享機制過程中，要堅持以人為本，提高社會主體在社區警務中的參與度，把糾紛調解、社區防范等任務部分讓渡給社區組織，鼓勵社區民眾參與到社區警務活動中，發揮自身作用，保護自身權益，維護社區穩定。
維和警察還應該加強自身的外語學習，至少熟練掌握一兩門任務區通用的外語應該成為維和警察派遣的必要條件，熟練掌握當地通用語言的維和警察應該優先派遣，解決維和警察的語言溝通障礙問題。
?。ǘ┘哟髮ι鐓^警務活動資金支持
眾所周知，由于資金投入不足，社區警務工作的開展面臨尷尬的境地，尤其是許多軟硬件設施無法滿足要求。尤其在任務區，許多東道國社區警察在大樹下辦案，條件稍好州地區警務室也殘破不堪，甚至東道國政府連警察的薪金都發不出，更別談對開展社區警務活動提供更多的資金支持。因此，聯合國應該鼓勵更多的會員國加大對維和行動資金上的支持，尤其是西方發達國家更應該加大對維和行動的投入。聯合國在擁有了充足的經費和資源后，還需要對資金進行合理分配和整合，將經費用到維和行動中最需要的地方，實現經費和資源的有效利用。
?。ㄈ┲匾曔\用信息技術驅動社區警務工作
沒有信息技術手段的介入，社區警務信息化工作只能紙上談兵，因此，通過信息技術驅動維和警務是聯合國一直在推崇和鼓勵的。社區警務信息的采集、錄入離不開指紋采集器、執法記錄儀、辦公電腦以及搭建網絡使用的路由器、交換機等硬件設備，還包括數據庫、辦公軟件、音頻和圖像處理軟件等軟件設備。通過運用信息技術創建警務信息工作平臺，充分發揮高科技產品在社區警務活動中的技術優勢。
另外，信息化設備的運用離不開高科技人才。從目前的情況看，任務區的出警國和出兵國大部分是發展中國家，這些國家由于在警務行動中信息技術使用率較低，因此被派出的維和警察并不掌握使用信息技術驅動維和警務的相關技術能力。所以，提高信息技術方面的人才儲備對社區警務的開展也具有重要意義。
?。ㄋ模﹦撔戮S和警務派遣培訓機制，轉變傳統警務工作模式
在現有的聯合國維和警察考核培訓大綱的框架下，考核與培訓存在不完善的缺點，甚至出兵國和出警國并未按照聯合國培訓大綱進行考核培訓，許多專業素質不高，警務技能不強的維和警察也被部署到任務區。因此，特別需要聯合國培訓考核部門根據不斷變化的任務區形勢更新培訓內容，同時在派遣前甄選評估增加對社區警務技能的考核。這一方面能促使即將派遣到任務區的維和警察通過培訓對任務區如何開展社區警務活動有預先了解，也能夠在某種程度上改變維和警察傳統的警務思路和警務理念，為維和警察到達任務區開展社區警務工作打下良好的基礎。
在人員方面，由于聯合國沒有自己的部隊，這就需要聯合國與出警國和出兵國加強溝通和協調，鼓勵各成員國派遣更多優秀、業務精通的警務技術骨干赴維和任務區開展維和工作，同時適當延長維和警察在國外執行任務的期限。最大限度的確保社區警務行動順利開展。
?。ㄎ澹┰诳偛亢腿蝿諈^成立相應的社區警務領導小組
在總部的架構下，可在警務部門指導下的警察戰略規劃處增設一個社區警務領導小組辦公室或者由專人負責社區警務管理工作。同時，也可在警察總監指導下的警務部門增設社區警務領導小組統籌、協調、推廣任務區社區警務工作，要是增設專門的社區警務領導小組有困難，也可指定專人負責統籌社區警務工作。將社區警務工作統籌后，基層一線維和警察在開展社區警務工作時將獲得更大的政治上和戰略上的支持，遇到的困難和問題也能夠及時解決，其工作的開展將更加得心應手。
?。┰诰S和任務區建立監督巡查體制，健全評價機制
良好的監督巡查機制是社區警務健康運行的重要保障。維和警察在任務區開展社區警務工作，這就需要一個監督考核標準，在條件不允許的情況下，可以依靠原有的聯合國監督評估系統。同時也可以利用社會監督的手段對社區警務活動的開展進行監督，警務部門可以根據社區民眾的滿意度和社區治安狀況的改善等情況對社區警務工作的開展進行一個綜合的評價。必要時，也可公布投訴舉報熱線，讓社區民眾參與對維和警察開展社區警務工作進行監督。通過社會監督，促使維和警察有效履行社區民警的相關職能。維和警察在開展社區警務活動的過程中，也可以對積極參與社區警務活動的個人進行表揚，甚至給予獎勵，調動社區民眾投身社區警務活動的積極性。
除了必要的監督體系外，評價機制也是至關重要，對于治安狀況良好，民眾滿意的社區警務警察，聯合國和任務區有關部門可以適當給予獎勵，提高維和警察工作的積極性，形成示范效應，推動任務區社區警務工作的順利開展。對于敷衍了事，工作積極性不高的維和警察，也可給予適當的懲戒，以督促其盡心認真履職。
冷戰結束后，國家間的沖突轉變為國內沖突，維和行動也由單一的維和行動向多維的維和行動發展，維和行動社區警務活動是當前維和警務行動中一場重要的“變革”，也是為了適應任務區多維維和行動的發展需要。在維和任務區開展社區警務活動時，應該根據維和任務區的具體情況和地域特點，建立相應的社區警務工作模式。文化差異、環境差異、地域差異等，都決定了維和任務區社區警務模式與國內的普通社區警務模式不同，而且各個任務區的社區警務模式也由于安理會對維和行動授權的不同而不同。所以，未來的維和工作，聯合國總部和任務區領導層應該對社區警務活動有清晰的戰略規劃，一線維和警察理解政策，堅持“走訪調查、宣傳發動、巡邏守護、實地檢查、警情通報”等多種工作方式相結合，因地制宜創造性的探索社區警務工作方法;應不斷豐富社區警務的內涵，實現維和行動社區警務活動的跨越式發展，為圓滿遂行完成維和任務打下堅實的基礎。
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?。种境?，中國人民警察大學，公安部常備維和警隊防暴二隊指揮中心。余紅升，福建警察學院戰術系）
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