推進財政預算績效管理標準化體系建設若干思考
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摘 要：2011年7月財政部印發《關于推進預算績效管理的意見》后，各級政府和財政部門為加強預算績效管理采取了一系列措施，但當前績效管理取得的成效與中共中央、國務院提出的“貫徹新發展理念，建設現代經濟體系，加快完善社會主義市場經濟體制，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”、“創新預算管理方式，更加注重結果導向”的要求還有較大差距。從當前績效管理取得的“領導重視，機制健全”;“預算科學，績效優化”;“目標明確，責任清晰”三方面成效和面臨的“績效目標設定的隨意性”;“績效管理中‘管’與‘理’的不平衡性”;“績效評價的非理性”;“評價結果利用的不充分性”四方面問題進行剖析，并就基層預算單位如何實現兩個“全面”、如何“創新預算管理方式，更加注重結果導向”提出推進財政預算績效管理標準化體系建設中“目標前移”、“措施精準”、“管理有力”、“結果量化”的若干思考。
關鍵詞：預算績效管理;標準化體系建設;思考
中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.046
1 引言
2018年9月國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確要求“創新預算管理方式，更加注重結果導向”。面對預算績效管理的新要求，各級預算資金監管者和使用者能否回應中央關切，人民企盼，實現“花盡量少的錢，辦盡量多的事，提供更好的公共產品和服務惠及更廣大的民眾”，這是擺在眼前的課題，作者作為一名最基層的財務工作者結合多年來預算績效工作實踐，從當前績效管理取得的成效和面臨的問題兩個層面進行剖析，提出推進財政預算績效管理標準化體系建設的若干思考。
2 基層預算單位績效管理取得的成效
2.1 領導重視，機制健全
自黨的十六大三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，各級地方政府積極響應中央號召，制定推進和加強預算績效管理的一系列制度，財政部門成立績效管理專職機構，各級預算單位在財政部門的統一指導下全面開展預算績效管理和績效評價工作。當前預算績效管理從中央到基層單位已實現制度層面的資金全覆蓋、流程全監管、評價全過程，從管理層面已實現機構全建立、職責全落實、考核全覆蓋。
2.2 預算科學，績效優化
2011年7月財政部印發《關于推進預算績效管理的意見》后，地方財政部門將績效管理作為預算管理的重點工作，并從預算編制源頭抓起，每一個預算項目必須申報“財政支出績效申報表”。從財政部門設定的績效申報表填報內容分析，財政支出績效申報表式內容涵蓋預算資金需求“量”所包含的大量“質”的要求，如資金支出政策依據、資金投向、資金產出預期目標、保證目標實現的機制、資金量化標準等，這一舉措降低了預算單位預算項目確立和申報的隨意性，增強了預算支出的科學性，從資金源頭確立預算績效目標和預期成效，促使預算管理單位在資金使用中更加規范高效。
2.3 目標明確，責任清晰
目前單位在預算項目申報時要明確項目具體目標，包括長期目標和年度目標，并設立產出、效益、服務對滿意度等指標體系和評價標準，在此基礎上進一步細化設立數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、環境效益指標、可持續影響指標等具體指標，預算項目績效目標明確。各級財政部門對單位預算績效管理建立事前、事中、事后的跟蹤管理和年度工作目標考核制度，認真履行牽頭部門職責。基層預算單位也建立和完善相關制度，對預算項目實施績效評價和監督管理，切實承擔起績效管理的主體責任。
3 基層預算單位績效管理面臨的問題
自2011年實施預算績效管理以來各部門主抓意識進一步樹立，績效管理能力進一步增強，績效評價質量進一步提高，財政預算使用效益進一步提升，但由于在宏觀制度建設上預算績效管理未完全融入政府績效管理，政府全域績效管理機制尚未形成，各級財政部門、基層預算單位績效管理專業人員相對缺乏等原因致使當前預算效管理仍面臨一些問題。
3.1 績效目標設定的隨意性
基層預算單位年度預算績效目標是按照財政部門統一表式填報的，現行績效目標申報內容由財政部門制定統一格式，包括長期目標和年度目標，產出、效益、服務對象滿意度等一級指標體系及根據一級指標細化設立的數量、質量、時效、成本、經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響等二級指標體系，而具體指標內容、指標值由各基層預算單位自行確定。目前由于受單位規模、業務能力、領導重視程度、績效管理深度、事業發展中長期規劃尚有欠缺等影響，部分基層單位預算編制仍停留在“收支平衡，以支要收”階段，在預算管理上也停留在“?？顚Ｓ谩睂用?。預算執行好壞的標準也停留在預算執行率的高低。由于上級主管部門或政策制定部門對預算項目資金績效目標沒有明確內容要求，財政部門雖從框架層面對績效目標作了規定，但具體內容需基層預算單位自行申報，由財政部門審定。這種機制上的“自主性”與宏觀環境上的“欠缺性”雙重疊加帶來了基層預算單位績效目標設立的“隨意性”。
3.2 績效管理中“管”與“理”的不平衡性
績效管理中的“績”就是“產出”，“效”就是“效益”。“管”就是守住“底線”（政策、制度、目標、任務），“理”就是圍繞提高“產出”與“效益”所采取的措施和方法。預算申報時績效目標設立的“隨意性”，勢必帶來預算執行中“管”與“理”的不平衡性。黨的十八大以來，執政問紀，違紀問責實現了預算全覆蓋，預算管理領域資金支出的規范性、及時性顯著提高，但“重業務政策、輕內控制度、重支出數量、輕支出績效”的現象仍較為普遍，績效管理中的“底線”思維占主導地位，“開源節流”、“1+1”大于2的意識不強，致使“投入”與“產出”不相匹配，“投入”與“效益”不相呼應?？冃Ч芾碇小肮堋迸c“理”的不平衡性，制約了資金支出績效最大化的實現程度。 3.3 績效評價的非理性
績效評價是預算績效管理的核心，績效評價按評價方式可分為財政部門評價、部門（單位）自我評價，財政部門、部門（單位）根據需要均可委托符合條件的第三方中介機構完成預算支出績效評價。目前財政部門每年選取重大項目支出、重點民生社會保障支出、重要政策執行支出項目等一些預算項目由財政部門組織評價，選取一定比例的常規性、一般性政策支出項目下達至相關部門（單位），由部門（單位）完成自評，但無論是財政部門組織的重點評價還是部門（單位）自我評價，由于評價標準是以單位“財政支出績效目標申報表”為評價依據，部門（單位）在實施評價時評價分值也由評價人員自行確定，所以大都單位采取“報喜不報憂”的態度，評價得分都是優級，財政部門由于人員精力有限、政策業務熟悉程度不深，不可能對部門（單位）自評項目進行深入的復核再評。通過政府采購方式委托第三方中介機構完成評價，目前中介機構良莠不齊，而政府采購一般采用低價中標方式，所以中介機構在實施評價時會盡可能壓縮支出，往往財政部門委托中介評又換種形式回到“部門（單位）自評”，這種非理性評價，必然影響評價結論的可信性，造成預算績效評價流于形式而失去真正意義。
3.4 評價結果利用的不充分性
預算績效評價的目的是以結果為導向獎優罰劣，實現財政資金投向與使用效果掛鉤，將財政資金用好用優用出成效;對財政資金產出績效低、管理亂的部門（單位）不安排或減少預算安排甚至實行績效問責。近年來，從機制上績效管理工作已納入各級政府對部門（單位）的目標責任制考核內容，但分值占比較小，加上績效評價本身存在一定制度上管理上的缺陷。以預算安排倒迫事業發展，以資金支出倒迫工作進程，以支出績效倒迫管理提升，以績效問責倒迫責任落實的管理環境還未有效形成，評價結果利用僅限于資金補助金額多少或優勝單位、個人的評比，績效評價結果利用的深度和廣度還有待提高。
4 推進財政預算資金績效管理標準化體系建設
黨的十九大報告關于預算績效的兩個“全面”的提出是黨中央對預算、績效管理重要性的充分肯定和做好這項工作的明確號令，2018年9月國務院根據黨中央號召印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，2018年11月財政部制定《關于貫徹落實中共中央國務院〈關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》，對全面預算績效管理進一步提出新目標、新要求。那么基層預算單位如何實現兩個“全面”呢？首先應查出問題，補上短板?？偨Y基層預算單位目前預算績效管理實施過程中取得的成效和存在的問題，作者認為推進和完善財政預算績效管理標準化體系建設是當務之急，只有財政預算績效管理實現標準化，預算管理才能真正實現將權力關進制度的“籠子”，杜絕亂作為、不作為，才能實現財政資金支出效益標準化、科學化、最大化。推進和完善預算績效管理標準化體系建設可從以下幾方面入手。
4.1 目標前移
目前預算績效目標是由各基層預算單位根據財政部門統一格式自行申報的，財政部門對基層預算單位上報的績效目標不可能一一審核，一般選取部分項目委托第三方進行事前評審，所以現行支出績效目標設定遲后于支出政策依據，而當前政策依據是預算安排前提條件，績效目標只是一種管理要求，而且這種管理要求又具有一定隨意性和自主性，這種隨意性和自主性影響資金支出效益。預算績效目標禁由“誰來定”？“如何定”？是預算績效目標是否科學、合理、公正的關鍵。從目前績效管理情況看，必須改變這種績效目標的隨意性，將績效目標納入政策制定出臺的前置條件，由政策制定部門的最高層制定與資金支出相配套的績效目標體系，并經同級財政部門審定后，連同政策一并下發。財政預算支出確立起“先績效目標后政策文件再資金安排最后預算績效管理”的流轉體系，實現績效目標與財政預算同步下達，同步納入財務預決算體系的新模式，從機制上解決績效目標設定的“隨意性”。
4.2 措施精準
采取何種措施保證績效目標實現，是預算績效管理的重點，科學精準的措施是實現預算績效優化的基本保證。在政策制定部門科學設定績效目標基礎上，各級資金監管者、使用者應結合部門實際，對照下達的績效目標計劃任務，因地制宜，采取針對性的措施，這些措施應涵蓋業務政策、財務紀律、內控制度、黨紀國法的執行及每個支出節點上的部門職責、崗位職任等，這樣將績效目標的剛性指標與部門（單位）的硬性措施相輔相承，為預算支出績效優化提供了機制上的保證，從而從機制上解決績效管理中“管”與“理”的不平衡性。
4.3 管理有力
“目標前移”、“措施精準”從機制上保證了預算績效目標的科學性和績效管理的有效性，要保證績效目標的實現，管理措施見效，還必須有強有力的管理跟進。財政部門在績效管理上要著重解決績效管理專業人才隊伍建設，加強對基層預算單位績效目標運行情況監督檢查，完善第三方中介機構績效評價操作規范，提升績效評價質量，強化部門（單位）績效自評質量管理，提高績效評價結果的真實性和嚴謹性。通過專業人才、績效評價質量、評價結果責任三方面的進一步強化，壓實各級績效管理部門主觀責任，克服績效評價中 “非理性”問題。
4.4 結果量化
預算績效結果是整個績效管理成果的最終體現，也是部門（單位）向人民群眾交出的政績，隨著我們黨國家治理能力的進一步提升，預決算信息已向全社會公開，預決算信息所涵蓋的反映部門（單位）工作質量、管理能力的績效評價結果仍未與預決算同步公開、接受社會監督。2011年7月財政部印發《關于推進預算績效管理的意見》中關于“績效評價結果反饋和應用管理”雖已確立了績效評價結果應用管理的規定，但績效評價結果利用的量化指標尚未建立，績效評價結果利用仍不充分。只有在績效評價結果實現“真實、正確、公正”的基礎上建立“科學、公平、合理”的績效評價結果利用量化指標，才能發揮出通過預算效績效管理實現預算單位通過績效評價，發現與績效目標的差距，建立和完善管理制度，增加支出責任，提高管理水平;財政部門根據績效評價結果，優化財政資金投向，提高財政資金與經濟社會發展的協同能力;政府部門利用預算績效評價結果，制定和完善相關政策，并據此對績效未達到預期目標的部門（單位）進行必要行政問責的積極作用。
5 結束語
預算績效管理事關政府治理能力，事業關國運民生，事關“兩個一百年”目標的實現，各級政府和財政部門、各預算部門（單位）務必提高站位，以高度的政治自覺性和百分之百的事業責任心認真貫徹中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，財政部《關于貫徹落實中共中央國務院〈關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》精神，聚焦創新預算管理方式，積極為實現預算績效最大化出謀劃策，盡心盡力。
參考文獻
[1]邵凌云，余冬平.國防預算績效評價研究的現狀、問題與展望[J].現代商貿工業，2018，39（04）.
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