城市群協調發展文獻綜述
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[提要] 城市群作為一種特殊的空間結構單元已成為我國推進新型城鎮化的主體形態。在新常態下城市群必將成為帶動我國經濟持續發展的新增長極。現階段我國城市群在發展過程中依然存在較多的問題，因此加強城市群協調發展的研究意義重大。本文對已有研究成果進行分析，并就城市群協調發展的內涵、城市群發展不協調的原因、城市群協調發展的評價方法及促進城市群協調發展的對策措施進行梳理總結。
關鍵詞：城市群;協調發展;內涵;評價方法;對策
中圖分類號：F29 文獻標識碼：A
收錄日期：2019年10月21日
一、引言
城市群在城市化發展中具有舉足輕重的地位，同時也是我國區域發展的一大趨勢，在國民經濟發展和提升國際綜合競爭力方面具有重要作用，城市群協調發展是區域協調發展的一個重要組成部分，同時也是國家新型城鎮化規劃中的重要戰略?！霸凇度珖黧w功能區規劃》確定的城鎮化地區，按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺”是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中的重要內容?？v觀我國區域發展，長三角、珠三角和京津冀等城市群引領發展的態勢已初步形成，而這三個地區均已成為我國經濟最發達的地區。
隨著城市群對國家經濟發展發揮的作用越來越明顯，“十一五”規劃明確提出了以城市群作為推進城鎮化健康發展的主體形態并形成高效協調可持續的城鎮化空間格局的發展思路，“十二五”規劃明確提出：“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展?！边@使得越來越多的學者關注對城市群的研究，大量的文獻針對不同的角度對城市群協調發展進行了研究。
二、城市群協調發展的內涵
城市群協調發展是一個內涵豐富的廣義概念，協調內容涉及諸多方面，一方面，作為城市群，城市才是其主體，所以城市之間的協調影視城市群協調發展的主要內容;另一方面，就協調發展而言，其內容包括基礎設施、經濟、社會及生態環境等諸多方面。根據這兩個方面，國內學術界對城市群協調發展內涵的認識主要有兩種觀點：
一種觀點是從系統論的角度來定義城市群協調發展的，將城市群看作是一個系統，而由于城市群具有復雜的地域結構，使得這一系統具有相當的復雜性，從而城市群協調發展是一個系統概念，協調發展是讓各子系統之間形成一種相互銜接、協調、互相促進的良性循環態勢以實現系統總體發展目標。在子系統的劃分上又存在兩種不同的觀點，第一種觀點認為城市群協調發展是指城市群系統中經濟、社會、人口、資源、環境子系統之間協同發展，形成一種良性循環態勢以實現城市群總體演進目標;另一種觀點認為城市群是一個特殊地域空間系統，這一系統包括七大子系統，分別是包括空間結構、規模結構、職能結構、產業結構、生態環境、基礎設施、行政管理，并認為將城市群系統劃分為經濟、社會、人口、環境、資源子系統來進行研究，沒有將城市群與單個市區別開來，無法體現城市群的特征。且不看其合理性與科學性，二者的本質均是將城市群作為整體來考察其子系統的協調程度。應當注意的是，以系統論來定義城市群協調發展，必須與可持續發展區別開來。
另一種觀點從城市間的關系來定義城市群協調發展，認為城市群是一定空間范圍內地域內性質、類型和等級規模不同的一組相互密切聯系的城市，以一定的自然環境條件為依托，有一個或兩個特大或大的核心城市，內生和外生雙重動力共同促進城市群協調發展的形成，并在這一過程中增強其整體發展能力，包括優化資源和要素配置、形成經濟和發展上的密切聯系、解決跨區公共問題（包括交通、環保、資源開發和通信等）以降低交易成本，在現代化交通工具的輔助下，借助于通達的信息網絡，城市之間進行著各種內在聯系，形成一個較為完整的城市，而城市群協調發展則是在城市化進程中群內各城市之間的經濟、社會、基礎設施等方面借助于政府和市場的作用來進行競爭博弈和協作互動來實現城市群一體化目標的過程。熊雪如、覃成林（2013）從空間發展、經濟運行、社會組織、公共設施和生態環境五個方面的協調分析比較了我國城市群協調發展模式，揭示了我國城市群協調發展模式的特點以及未來進一步完善的方向。
雖然大量的文獻研究了城市群學跳發展的內涵和標準，但城市群協調發展是一個復雜的概念，其標準也十分瑣碎，許多研究只是進行了理論界定和規范分析。就上述兩種觀點來看，前者雖然很全面地表述了城市群協調發展，但容易與可持續發展發生混淆，后者雖然抓住了城市群協調發展的實質，但考慮比較片面。
三、城市群發展不協調的原因
在現有的文獻中，我國城市群發展中主要存在市場分割、產業結構趨同、城市群內部管理體制障礙、空間碎片化、空間擁擠化、空間板結化等問題造成了城市群發展的不協調。市場和政府行為存在的外部性會造成城市群內部利益的矛盾，從而也是導致城市發展不協調的重要原因。敖麗紅、王剛、陳群元（2013）從哲學思辨的角度指出，城市群協調思想最初來源于古代哲學的“天人合一”思想，近現代工業文明既是城市群形成的最初原動力，但也導致了區域發展和經濟社會與生態環境關系的失衡，城市群不協調發展的重要根源。吳志軍（2015）指出了湘、鄂、贛、皖四省共同打造的“中四角”城市群存在的區域經濟發展不平衡、產業同質化、地方貿易保護、合作體制機制落后、經濟發展外向度低、消費對經濟拉動不足等問題阻礙了城市群的協調發展。
四、如何促進城市群協調發展
（一）核心城市的輻射帶動作用對城市群協調發展具有重要意義。核心城市與其他城市進行合理分工可以極大地促進城市群協調發展，因此核心城市應該與周邊城市聯動發展，實現城市間的優勢互補，并應當在產業結構升級、區域市場要素培育、綜合交通運輸網構建以及區域經濟一體化服務建設等方面發揮帶動作用。胡序威（2005）分析了全國各大城市密集的核心地區與受其輻射影響的經濟區之間的不協調的重點，并指明了需協調發展的方向。 （二）“協調發展，機制先行”。城市間協調機制對城市群協調發展具有促進作用，構建城市群協調發展機制是促進城市群及區域經濟快速健康發展的必要條件。城市群協調機制有制度化、非制度化和混合三種協調機制。制度化協調機制是用已建立的制度來指導城市群之間的合作與發展，這樣就避免了合作中的主觀隨意性，使得協調發展有章可循;非制度化協調機制不帶有強制性，采用“自主參與、集體協商、共同承諾”的方針，以利益和信譽為保證來促使成員以“相互尊重、平等協商、自愿互利”的行為方式來參與合作;混合協調機制具有靈活性，它是將制度化和非制度化兩種協調機制混合起來，相機使用某一種協調機制。（表1）
在我國的計劃經濟體制下，城市群無法全部發揮其整體效應，目前我國城市群協調制度存在核心城市的集聚與輻射能力十分有限、城市群域內產業結構趨同、行政區劃分割導致城市群中的各城市矛盾日益尖銳、城市群區域污染日趨嚴重、重大交通基礎設施缺乏協調配合五大問題，因此需要構建：以綜合交通為先導的城市群整體發展模式的協調機制;遵循整體效益、優勢互補、可持續發展、以人為本的原則、城市體系內部的評價—反思—監控—協調機制以及規劃協調機制、投資協調機制、運行協調機制、各城市領導會商機制、城市群績效考核機制和整體利益和地方特殊利益的協調機制等來促進城市的協調發展。協調機制既要有全國的統一性也要有區域的特色性，要以權威的城市群協調機構進行組織，在市場調節、行政調節、法律調節的作用下進行。郭愛君、毛錦凰（2016）通過對城市群的關聯機制與作用機制的分析，提出了通過產業協同、區域與城市協同、城市群內經濟要素協同等戰略路徑實現絲綢之路經濟帶與西北城市群的協同發展。
（三）制度創新。市場外部性和政府行為外部性會造成城市群發展不協調，解決這一問題的思路是外部效應的內部化，這就要通過制度創新來約束政府的行為，為城市營造一個公平有效的競爭市場，使得城市的發展在激勵和約束的雙重作用下進行，既能保持競爭活力，又能相互之間理性合作，最終實現城市群協調發展，發揮整體的優勢。
（四）建立跨行政區管理機構。許多學者對政府間的管理機制給城市群協調發展帶來的影響進行了分析研究，并從政策建議的角度提出建立城市群內部協調機構以保障我國城市群協調發展，包括長三角跨行政區協調管理機構、三角城市群發展協調管理委員會、山東半島城市群跨行政區域并有非政府組織參與的合作機制和合作機構、珠三角第三組織部門等。
（五）做好城市群規劃也是促進城市群協調發展的重要因素。城市群規劃應從“群”的層面出發，對城市群整體的發展進行戰略性部署與調控，促使城市群內城鎮個體的相關規劃要素在空間上的協調，以探求建立協調發展的新機制。以中央政府為主、地方政府參與來建立體制平臺以保證城市群發展規劃的組織實施。在跨省級單位的城市群中必須明確中央政府和地方政府在協調發展中各自的事權。城市群協調發展領導小組主要協調對國家利益和區域利益產生重要影響的基礎設施建設和開發空間管制等議題;各地方政府自行處理自己的內部事務。
（六）另有個別文獻指出應從新公共服務治理模式出發，通過維護城市群公共利益、重新肯定公共權利和保護公共精神;推進城市群的空間布局簇群化、空間功能一體化、空間特色分異化來提升和優化城市群構架及依托軌道交通一體化等方面來促進中國城市群的協調發展。楊毅等（2015）更是從對外開放、城鎮空間格局、產業發展與布局、資源環境利用、文化保護與發展等多個方面對黔中城市群協調發展提出了相應的策略。
總體而言，在這一問題上取得了以下進展：一是肯定了核心城市的作用;二是對協調機制及管理機構建立的必要性作出肯定;三是提出建立的框架以及具體建立構想，例如提出了建立跨行政區協調是管理機構的設想;四是指出了規劃方向;五是從一些具體方面提出了城市群協調發展相應的策略。
五、城市群協調發展狀況測度
隨著研究方法的不斷豐富，近來有很多學者對此話題進行了定量的實證分析。目前對城市群協調發展評價研究基本上有三種類型：第一類是針對城市群子系統間關系的評價研究，分析整個城市群的經濟、社會、人口、資源、環境等子系統在發展上的銜接、促進和互動程度;第二類是針對城市群內城市間關系的評價研究，分析各類城市在經濟、社會、政治、文化、環境等方面在發展上的銜接、促進和互動程度;而第三類則使用其他的一些方法對城市群協調發展程度進行評價。
（一）針對子系統間關系的城市群協調發展測度。國外學者于1960年代開始使用系統協調方法進行研究，主要研究經濟與環境的協調發展，以求根據研究結果制定相應的協調發展政策。到1990年代提出可持續發展的思想，加之系統動力學理論也開始被廣泛應用，系統模擬的方法在協調發展定量研究中被廣泛使用，而相關的研究也不僅僅局限于經濟與環境的協調，而是對人口、經濟、社會、資源和環境的協調均進行研究。國內學者最早構建子系統之間協調關系的模型的是廖重斌（1999），他對珠三角的環境與經濟協調發展進行了評價研究，申金山、趙瑞（2006）在基礎模型上加入了子系統權重，彌補了其缺陷，并將考慮發展水平等其他模型的優點加入進來定量研究了城市復合系統的協調發展。許多學者利用子系統協調模型選取不同數量的子系統對不同城市群的協調發展情況進行了定量測度，如山東半島城市群的社會經濟和生態環境子系統，關中-天水經濟區城市群資源環境和人口經濟系統，成渝城市群的人口、土地、經濟子系統，長三角城市群的城市產業-人口-空間子系統和西北地區五個城市群的經濟、社會、環境子系統等。
已有的研究大多是針對兩到三個子系統對城市群的協調發展程度進行評估，很少有考慮到多個子系統的研究，只有黨興華，趙璟，張迎旭（2007）在對陜西關中城市群的協調發展程度進行測度時針對人口、資源、經濟、環境、社會五個子系統構建了評價模型。
這種測度方法在理論上具有一定的缺陷，這一方法主要是通過指標體系的方法來計算子系統的綜合評價值，然而并不存在明確的標準或依據來規范這一過程，一旦該綜合評價值出現較大誤差，則會使得利用協調發展模型測度得到的系統協調發展程度也跟著發生較大偏差，失去現實指導意義。 （二）針對城市間關系的城市群協調發展測度。城市群的協調發展程度可以從中心與周邊城市的發展差距以及周邊各城市的發展差距方面來進行研究。有些文獻以指標的絕對差異和相對差異來考察城市群的協調發展狀況，人均GDP、地區發展水平、收入水平和公共產品享用水平。其他方法諸如：檀菲菲、陸兆華（2013）利用集對分析中的同異反態勢排序的協調發展理論構建評價模型實證分析了京津唐城市群2010年的協調發展狀況。朱列（2014）運用Mundell-Fleming模型對珠江三角洲城市群1992～2007年協調發展情況進行了研究分析。程玉鴻、李克桐（2014）提出了城市協調發展的4條判斷標準：城市群內部經濟發展水平穩定性（經濟增長水平變異系數）、城際間經濟聯系性（Moran’s I系數衡量）、城市群整體經濟穩定性（經濟增長率變異系數衡量）、城市群市場一體化程度（相對價格的方法），并用平均賦權法合成一個綜合指標反應城市群協調發展水平，測度了大珠三角城市群協調發展水平，將其發展階段劃分為低水平無序波動、快速增長、高水平波動三個階段。尹娟等（2015）運用引力模型、城市流模型、交通可達性模型、信息通達性模型構建了城市群空間聯系強度綜合評價模型，結合GIS空間分析方法，對2004～2013年滇中城市群城市空間聯系的時空演變進行了測算研究。
這些研究與經濟學中關于增長趨同的研究具有一定的一致性，默認以各城市評價值離差系數的大小來確定城市群協調發展程度，若評價指標值的離差系數越小，則城市群發展越協調;反之，則相反。但是，它們主要選取經濟指標（如人均GDP、城市發展綜合水平、城市綜合競爭力）來考察城市群的協調發展程度，基本都忽略了社會指標或者人的發展指標。
對于前面兩種城市群協調發展測度方法，存在與概念上類似的問題，第一種方法由于概念上不宜與可持續發展進行區分，在研究中很可能由對城市群協調發展的測度轉變為對城市群可持續發展水平的評價。后第二種方法雖然是對城市群經濟協調發展的測度，但它只是測度了城市群中各城市之間的發展水平差距，缺乏對城市間的聯系進行評價，這僅僅是城市群協調發展的一個方面。
總的來說，國內學者從不同的角度針對我國諸如長三角、珠三角、京津冀、遼中南、長株潭等各大城市群進行了廣泛的研究。其中南京大學、同濟大學、上海財經大學等單位的眾多學者主要針對長三角城市群開展了多方面、多角度地研究。中山大學和港澳學者們則對珠三角城市群的研究比較深入。如許學強教授一直跟蹤珠三角城市群的發展變化，他的研究可說是包括了珠三角城市群研究的方方面面。北京大學、南開大學、中國人民大學和中科院北京地理所的專家學者對京津唐和遼中南城市群協調發展進行了詳細的研究。
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