試談事業單位內部控制體系建立與完善
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摘要：為了加強事業單位管理控制，結合實際工作經驗，探索事業單位內部控制體系建立的流程及重點關鍵環節，試圖建立與現代治理體系相適應、權責一致、制衡有效的科學合理內部控制體系。
關鍵詞：內部控制體系;風險防控;內部監督
內部控制，從字面的意義理解，是系統內部的相互制衡與監督，中山大學校長羅俊曾將內控總結為四有：“做事有依據，做事有流程，做事有記錄，做事有效率”，對于一個業務來說，一個好的內部控制要做到“決策有依據，執行有標準，結果有評價”，“事前有計劃，事中有監督，事后有檢查”。
一、內部控制建立的理論政策基礎
內部控制理論源于實踐，理論是在一次次慘痛的教訓中重視和完善起來的。最熟悉的莫過于我們常常提到的“管錢的不管賬，管賬的不管錢，錢賬核對，錢賬相符”，也就是所謂的業財分離，業務和財務分離，隨著資本組織的發展，發明了熟悉的復式記賬法，能防止“跑、冒、滴、漏”。1980年代中后期，反虛假財務報告委員會（簡稱Treadway委員會）成立，致力于探討財務舞弊問題，基于該委員會的提議，成立了COSO委員會，專門研究內部控制的問題。該委員會發布了《內部控制-整體框架》，指出了內控五要素：控制環節、風險評估、控制活動、信息系統與溝通、監控。該委員指出：內部控制有助于企業實現業績和利潤目標，防范資源損失，提高財務報告的可靠性與可依賴性，促使企業遵守法律法規，避免企業聲譽受到影響。
我國企業內部控制政策源于2002年美國頒布的《薩班斯法案》，2006年我國成立了中國企業內部控制標準委員會，2008年我國《企業內部控制》基本規范發布，2010年我國發布《企業內部控制配套指引》，2011年，財政部會計司發布關于《行政事業單位內部控制規范（征求意見稿）》，提到有些單位財務混亂，內控缺失，制度不完善，有必要建立內部控制制度來防范風險。該規范更多的僅僅是從經濟業務層面進行風險防控，而非全面業務，提到我們內控的全面性、重要性、制衡性、適應性的四大方面的原則。2015年12月財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）要求我國的行政事業單位于2016年底前完成內控制度的建設和實施工作。到2020年要建成于國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致，制衡有效、運行流暢、執行有力、科學管理的內部控制體系。
二、內部控制體系建立的流程
內部控制要能夠在事業單位成功建立并實施，需要以下方面的努力：
（一）加強組織領導，領導重視
領導重視特別是單位一把手重視，是內部控制有力推進的關鍵所在，如果單位一把手不重視內部控制，沒有意識到內部控制的重要性，體系就算建設起來仍然是“空中樓閣”，一般來說，單位一把手要擔任單位內部控制制度建設領導小組組長，分管財務的單位副職擔任副組長。內部控制是全局性的，全面的，牽頭部門應由更具備統籌協調能力的部門，但考慮實際內控現階段更多的是財務方面的控制，可以考慮由財務部門牽頭部門。
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要組織有相關經驗的內部控制建設團隊參與內控制度的體系的建設，如果聘請專業事務所或者咨詢機構來進行建設，要避免過度依賴外部機構;若自行組建團隊建設，建議讓懂業務的人員作為內控小組的工作人員。同時要邀請內控領導小組組長或者副組長開好單位動員會，全員參與，必須讓各部門意識到內控體系建設不僅僅是財務部門的事，而事關每個部門，每一位成員。邀請專家進行講解培訓時，要對內控制度的建設重要性，意義，具體實施方案，進行詳細的講解與說明，讓單位每一位成員都能理解內部控制，內心去接納內部控制體系建設，而非排斥心態，認為內控是給他們束縛，要傳遞內控是規避風險，防范風險的重要舉措。
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體系建設要將單位層面與業務層面相結合。單位層面方面。對單位層面進行體系梳理，首先，從單位組織架構的角度來構建內部控制體系，考察單位組織架構是否合理;其次，議事決策機構制度是否完善，“三重一大”制度是否得到執行，若存在缺陷或者制度不完善，應當重新修訂相關制度，完善組織架構以及單位議事決策機構;再次，要落實內部控制關鍵崗位制度，例如落實崗位責任制，實行輪崗制，貫徹落實不相容職位相互分離，做好內部授權審批控制，單位層面的信息公開制度等;
業務層面：現階段內控體系建設，暫未能覆蓋全面的業務，現階段內部控制重點的從預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理、合同管理、其他領域的管理這七大方面來進行業務建設梳理。
三、內部控制體系建立的重點
內部控制體系建設，除了領導重視，加強動員宣傳、教育培訓外，具體業務階段，重點有以下幾個方面工作：
?。ㄒ唬I務流程梳理
所謂業務流程，是指為了達到某個具體的價值目標不同的人分別共同完成了一系列活動，具體來說，就是某一步驟，誰應該干什么，怎么干。具體包括第一步，明確流程控制人，就是指參與流程中的人，具體描述該項業務時就應該注意該項控制人所涉及的部門，和具體的崗位名稱，例如公務用車的管理業務流程：用車部門（用車人、部門領導）;辦公室（車隊隊長、分管副主任）;財務處（處長）;分管校領導;第二步明確崗位的具體職責，例如車隊隊長負責協調安排公務公車，統計各類費用，按月、按年保送辦公室分管領導審批，然后按年報送財務處年度用車計劃、和實際結算情況。第三步要畫流程圖，結合實際流程，可采用VISO軟件進行制度設計，描述整個業務的流程;第四步要標明關鍵控制點，例如，車隊隊長審批屬于控制點一，分管車隊辦公室領導審批屬于控制點二，財務領導審批屬于控制點三，分管校領導審批屬于控制點四。第四步：控制形成的痕跡，形成的文件資料。例如形成的用車審批單，或者OA系統的用車審批申請表，屬于控制痕跡。第五步，要明確相關規范，梳理單位內部自身制定的相關制度或者參考國家或者省財政公務用車的制度要重新梳理規范。 ?。ǘ┰L談
如果業務部門工作繁忙，沒有辦法梳理流程圖，或者說流程不夠順暢，需要重新梳理，這時可以采用訪談的方式。訪談一般最少兩個人參與，一人提問，一人做記錄，要征得對方理解，內控小組并非找對方的錯誤，而來幫忙完善內部控制度，完善內部管理。在訪談過程中，除了要注意梳理業務流程外，更重要的是要認真去傾聽，了解業務流程中的風險點，重要控制的點應該在哪里。例如，某單位合同管理不夠規范，業務流程不夠清晰，內控小組就可以采用訪談的方式，首先了解單位合同管理制度，明確合同管理流程，認真梳理，合同管理過程中的風險點，例如合同是否做到歸口管理，是否皆納入單位法律部門的審核，是否能認真履行合同簽訂的程序，是否能監督合同的執行，是否組織熟悉技術、法律和財會知識的人員參與談判，是否存在未明確授權審批和簽署權限情況，合同專用章是如何保管的，合同生效后如何履行和監督，合同檔案是如何管理，以及合同糾紛是否存在處理不當，可能損害單位利益，是否存在未按照合同約定追究對方的違約責任。好的訪談能夠很好的梳理流程，挖掘識別風險點，進行控制監督。
?。ㄈ╋L險點的梳理
業務的梳理，訪談的進行都是為了能更好識別風險點進行控制。對于風險點要進行認真的梳理與識別，對于各個職能部門制作的流程圖，要認真的進行交叉檢查，對于風險點不夠清晰、不明確的要重新梳理，只要識別出風險，才能找到對應控制措施防范風險。另外，風險點的梳理不僅僅來源于訪談，更重要的是通過系統或者會計憑證進行核實完畢后再進行匯總，必要時仍然需要再次向訪談部門領導，業務經辦人員進行核實確定，明確風險應對措施。例如梳理預算管理業務時，主要管控風險點，首先預算的編制，是否存在不合理、不科學的現象，是否存在與業務脫節的風險;其次，預算的執行與分析方面，預算是否能夠嚴格執行，預算的追加是否存在隨意調整現象;預算管理方面，是否存在預算與決算相脫節的風險，是否未按照規定編制決算報告。風險點的梳理是整個內部控制制度體系建設中重要的環節，應當認真梳理分析，同時制定恰當的措施，將部分措施嵌入到業務流程圖中，同時，要加強事中的監督，事后的檢查。
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制度梳理其實非常關鍵，要做到決策有依據，依據就是規章與制度。為了能更好的落實上級的制度，可以結合自身的業務特點，在不違反上級規章制度的要求下，制定符合單位自身的制度。通過業務流程的梳理，風險點的梳理以及應對措施的制定，如果規章制度規定的實施主體、權限、范圍、程序等內容能夠符合實際，可以繼續執行;如果規章制度的主要內容與法律，法規，規章以及上級制度已經要求廢止的，應當廢止;對于規章制度個別條款已經與實際工作相脫節，影響實際操作的，應當予以修改;對于制度性的空白地帶，應該予以建立。建立制度后，針對具體的業務，可以出臺相應的制度實施細則，來更好的充實完善制度，指導制度的執行。
內部控制體系建立后應當建立內部控制報告制度，定期向外公示公開，有條件的部門單位應將業務流程鑲嵌到單位OA系統中，建立內控的信息系統，最后還要加強內部控制的監督檢查以及自我評價，內部控制制度不僅僅是一本內控規程，流程的冊子，更是真正融入到日常的業務流程中，在付出控制成本與降低風險中尋求最好的點，既能提高工作效率，又能降低工作風險，避免資產損失浪費，提高資源的利用效率，更好的來促進事業單位的健康發展。
參考文獻：
[1]財政部.企業內部控制規范講解，2010.
[2]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行），2012.
[3]婁權.企業內部控制精要[M].暨南大學出版社，2014.
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