縣級第三次國土調查工作思路的探討
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摘 要：在國務院及自然資源部的統一部署下，第三次全國國土調查在全國范圍內如火如荼地展開。由于三調工作時間較緊，工作中出現了一些實際的問題，以廣西扶綏縣為例，就第三次國土調查工作中遇到的若干關鍵問題展開探討，針對如何開展好三調工作提出建議。
關鍵詞：第三次國土調查 土地利用現狀 專項調查
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）03（a）-0076-02
為貫徹落實《國務院關于開展第三次全國土地調查的通知》（國發〔2017〕48號）和《廣西壯族自治區人民政府關于開展第三次全區土地調查的通知》（桂政發〔2017〕65號）精神，扶綏縣成立了第三次土地調查領導小組，并于2018年3月正式啟動了第三次土地調查工作（以下簡稱“三調”）。
三調是當前新時期下的重大國情國力調查，具有較強的政策性和規范性。2018年10月，國務院第三次全國國土調查領導小組印發了新的《第三次全國國土調查實施方案》（以下簡稱“新實施方案”），2018年12月廣西第三次土地調查領導小組印發了《廣西第三次土地調查技術補充規定（試行）》（以下簡稱“補充規定”），對國土調查各方面有了更細致的要求。準確把握新實施方案和補充規定的要點，制定科學高效的三調工作流程，是三調順利完成的關鍵，也是該文要探討的重點內容。
1 三調工作內容
三調的主要工作任務內容有：按照國家統一標準，統籌利用現有資料，以正射影像為基礎，實地調查土地的地類、面積和權屬，全面掌握全縣土地利用狀況及地類分布;細化耕地調查，全面掌握耕地數量、質量、分布和構成;開展低效閑置土地調查，全面摸清城鎮及開發區范圍內的土地利用狀況;同步推進相關自然資源專業調查，整合相關自然資源專業信息;建立集影像、地類、范圍、面積、權屬和相關自然資源信息為一體的國土調查數據庫及管理系統。
1.1 土地利用現狀調查
土地利用現狀調查包括城鎮村莊內部土地利用現狀調查和農村土地利用現狀調查。城鎮村莊內部土地利用現狀調查是充分利用地籍調查和不動產登記成果，查清城鎮村莊內部商業服務業、工業、住宅、公共管理與公共服務和特殊用地等地類的土地利用狀況。農村土地利用現狀調查是在全縣范圍內，實地調查每塊圖斑的地類、位置、范圍、面積等利用狀況，查清農用地的數量、分布及質量狀況，查清建制鎮、村莊、獨立工礦、水域及水利設施用地、濕地等各類土地的分布和利用狀況。
1.2 土地權屬調查
結合全國農村集體資產清產核資工作，將城鎮國有建設用地范圍外已完成的集體土地所有權確權登記和國有土地使用權登記成果落實在國土調查成果中，對發生變化的開展補充調查。
1.3 專項用地調查與評價
基于土地利用現狀、土地權屬調查成果和自然資源管理形成的各類管理信息，結合自然資源精細化管理、節約集約用地評價及相關專項工作的需要，開展耕地細化調查、批準未建設的建設用地調查、永久基本農田調查、耕地質量等級調查評價和耕地分等定級調查評價等系列專項用地調查。
1.4 國土調查數據庫建設
依照國家統一的數據庫標準及建庫規范，開展縣級國土調查數據庫建設，實現對城鎮和農村土地利用現狀調查成果、權屬調查成果、專項用地調查成果和各類自然資源專業調查成果的綜合管理。并建設縣級國土調查數據綜合分析與服務平臺，實現國土調查數據與土地規劃、基礎測繪、自然資源等各類基礎數據的互聯互通和綜合分析應用。
2 三調工作思路
2.1 準備工作
三調是一項技術性和流程性很強的工作，工作的順利展開離不開周全的部署和周密的計劃安排，預備工作是三調得以順利開展的關鍵環節。預備工作的主要內容有：成立領導小組、落實工作經費、完成方案編制、進行技術培訓、實施宣傳報道、開展資料收集等。
為明確各階段的宣傳任務，確保三調宣傳工作得以落實，編制了《扶綏縣第三次土地調查宣傳方案》。在工作開展前期，以全國“829”測繪法宣傳日活動為契機，加大三調工作的宣傳力度，提高群眾對國土調查工作的認識。另外召開三調動員培訓會，邀請技術承擔單位與縣國土調查成員單位、各鄉鎮人民政府分管領導、各鄉鎮國土規建環保安監站站長、分管副站長及相關工作人員共同展開三調工作交流。
2.2 前期資料分析
在收到國家下發的內業提取圖斑后，不宜立即展開工作，應認真對圖斑類型、面積、原地類等進行分析，掌握土地利用變化趨勢，發現不合理變化類型，為展開后續的外業調查舉證提供數據基礎。
2.3 建設用地調查
在三調中，城鎮村莊需要打開進行內部細化調查，因此如何正確的認定地類確保建設用地不減少，在數據采集時就要全盤考慮。勾繪圖斑范圍線時，以建筑物外面其他土地明顯界線作為城鎮村莊范圍線進行勾繪。城鎮村莊打開后，用優于0.2m分辨率的影像，結合城市規劃、鎮規劃、城鎮地籍和農宅數據等，對城鎮村莊內部地類進行認定。盡可能地將房前屋后的小塊空地、曬場、樹木、雜草、果樹、宅基地之間的通道等附屬設施歸并到相鄰的建設用地;除耕地外，將農民平時用于休閑、風俗、社壇等面積較大的林地、果樹、水面等按公園與綠地調查。
新實施方案對批而未用建設用地調查有了明確的規定：原數據庫中現存的批而未用建設用地圖斑應按實地現狀認定地類，對空閑地和城鎮建成區范圍內的土地應標“20”屬性;對因違法拆除復耕復綠、增減掛鉤項目復墾、移民搬遷等原因，導致原建設用地滅失，實地已為農用地的，按實地現狀認定地類，且不能標注“20”屬性。 2.4 耕地調查
新實施方案規定，對原有可調整地類圖斑，實地現狀為耕地的，按耕地調查，并進行標注;實地現狀為種植園、林木、坑塘等非耕地的，經所在縣級自然資源主管部門和農業農村兩部門共同評估認為仍可恢復為耕地的，可繼續按可調整地類調查，并按種植園用地、林地、坑塘等地類進行匯總統計;對于實地已為種植園、林木、坑塘等且經兩部門評估難以恢復成耕地的，按實地現狀調查，不得再保留可調整地類的屬性。
坡度大于25°的原坡耕地，實地現狀未種植農作物且不適宜繼續耕作的，原則上不再按耕地認定，應按現狀調查為相應的地類。在耕地上臨時晾曬、堆料、修建簡易工棚等其他臨時改變用途的，應按耕地認定，如臨時改變用途滿3年或計劃使用3年以上的，標注“未耕種”屬性，否則標注“耕種”屬性。
2.5 后備資源調查
未利用地是重要的土地利用后備資源，未利用地調查與認定是三調不可忽視的重要內容。國家嚴格管控并重點審查農用地調查為未利用地的情況，但扶綏縣因社會經濟、自然條件、地質地貌等綜合因素的影響，原農用地因災毀、人為破壞、長年荒棄等情況時有發生。對于將原地類為農用地調查為其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地等未利用地的，水田調查為水澆地或旱地、水澆地調查為旱地等耕地內部二級類變化的，必須認真做好實地舉證，提供有效證明材料，充分說明原因并形成翔實的報告，經自治區三調辦審核后，報至全國三調辦。
另外，對于質量有改造提升潛質的現有耕地資源，廣西的三調補充規定對耕地后備資源調查有了新的要求：對原數據庫地類為旱地和水澆地，實地調查其具有提質改造條件的耕地，單獨圖層表示，并標注“KTZGZ”屬性。
2.6 與其他工作銜接
扶綏縣國土調查成果數據，必須按照國家要求，實現調查數據與相關自然資源數據的整合銜接，確保數據內容不沖突、數據邊界不矛盾。重點銜接的內容有以下幾方面。
2.6.1 與城市規劃的銜接
將扶綏縣國土調查成果與扶綏縣城市規劃的允許建設區范圍進行疊加分析，主要分析城鎮調查范圍是否在規劃建設區范圍內，及時發現與進一步分析不符合規劃的用地范圍，找出扶綏縣城鎮土地開發建設的趨勢與規律，為今后的土地利用管控提供真實有效的數據依據。
2.6.2 與林業數據的銜接
將扶綏縣國土調查成果與林業部門提供的2017年林地變更調查確定的林區范圍進行疊加分析，分析三調成果中的林地范圍與林業年度變更調查數據庫中的林區范圍重疊度。對于兩套數據不一致的地方，認真展開核實，分析差異原因，辨識差異的合理性，并在符合三調技術規程規范的情況下對數據進行合理的修習。
2.6.3 與國土業務的銜接
近期2018年年度土地利用變更調查與衛片執法工作將逐步展開，將年度土地利用變更調查成果與三調成果進行銜接，是近期工作重點。由于扶綏縣近年來社會經濟的快速增長，土地利用與土地供應的矛盾日漸凸顯，土地執法工作壓力不斷增大。利用三調的契機，結合高分辨率影像和綜合調繪法，快速發現土地利用變化，及時制止違法用地行為，有效控制違法比例，為后續的土地執法工作提供高效的反饋及精準的信息，是年度土地利用變更調查和第三次國土調查的重要結合方向。
3 結語
第三次土地調查作為國家的重大推進項目，得到了各級政府及自然資源主管部門的高度重視。工作實施方案對如何按時按質地完成三調工作具有重要意義。該文通過對三調工作內容的解讀、工作方案的介紹，以廣西扶綏縣為例，詳細探討了縣級國土調查工作的思路，對其他縣域的土地調查工作具有借鑒意義。
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