科學事業單位預算管理問題研究
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摘要：隨著我國經濟的逐步發展，我國科研事業也飛速成長，各級政府不斷加大對科學事業單位科研經費的投入力度，科學事業單位在預算管理中存在的問題也逐漸突顯，如何改進科學事業單位的預算管理現狀就成了重中之重。預算管理工作質量直接關系到財務管理工作的質量和資金運作質量。為保證預算管理工作的進一步發展，國家出臺了相應的制度來規范科學事業單位預算管理工作，總體上看，我國科學事業單位的預算管理工作逐步走向規范化、制度化，綜合管理水平有所提升，但由于預算編制工作的主觀性和預算執行工作的不確定性，我國科學事業單位預算管理工作仍存在一些問題。文章從我國科學事業單位預算管理特點出發，結合工作中遇到的預算管理實際情況，分析我國科學事業單位預算管理存在的問題，從健全完善科學事業單位預算管理制度、建立全面預算管理體系、科學編制單位預算、構建信息平臺、實現預算動態管理、建立健全預算機構、配備專業預算人員、完善全績效評價體系、建立健全反饋機制等方面提出了相應措施，從而為科學事業單位預算管理保駕護航。
關鍵詞：科學事業單位;預算管理;解決措施
近年來，隨著國家科技強國戰略的實施，科學事業單位科研經費逐年增長，有效促進了科學事業單位的蓬勃發展。但是一部分科學事業單位在實際運營中存在著資源浪費和閑置的情況，未能充分實現公共資源優化配置。有效控制資源使用和防范舞弊情況發生成了科學事業單位預算管理急迫需要解決的問題，因此科學事業單位如何加強預算管理、提高資金使用效益具有重要意義。
一、科學事業單位預算管理概述
（一）預算管理的概念
預算管理是指企業在戰略目標的指導下，對未來的經營活動和相應財務結果進行充分、全面預測和籌劃，并通過對執行過程的監控，將實際完成情況與預算目標不斷對照和分析，從而及時指導經營活動的改善和調整，以幫助管理者更加有效地管理企業和最大程度地實現戰略目標。
預算管理一般由預算編制、預算控制、預算執行、績效管理四大模塊構成。預算編制是指各級政府、各部門、各預算單位制定籌集和分配預算資金年度計劃的預算活動，是預算法必須規范的主要內容。預算編制應當遵守國家編制預算的原則，按照編制辦法和程序進行。預算控制是企業根據預算規定的收入與支出標準檢查和監督各個部門的生產經營活動的控制。其作用是保證各種活動或各個部門在充分達成既定目標，實現利潤的過程中對經營資源的利用，使費用支出受到嚴格有效的約束。其預算內容包括收入預算、支出預算、現金預算、資金支出預算和生產負債預算等方面。預算執行是指經法定程序審查和批準的預算的具體實施過程，是把預算由計劃變為現實的具體實施步驟。預算執行工作是實現預算收支任務的關鍵步驟，也是整個預算管理工作的中心環節。所謂績效管理，是指各級管理者和員工為了達到組織目標共同參與的績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程，績效管理的目的是持續提升個人、部門和組織的績效。
（二）科學事業單位預算管理的主要內容
科學事業單位預算一般由財政補助收入、上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入和其他收入組成;支出預算由事業支出、經營支出、自籌基本建設支出、對附屬單位補助支出和上繳上級支出組成。收入預算和支出預算共同構成科學事業單位的預算整體。
國家對科學事業單位實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結余留用的預算管理辦法。核定收支，即單位要將全部收入與各項支出統一編列預算，報經財務主管部門和財政部門核定;財務主管部門和財政部門根據單位的特點、事業發展計劃、單位收支狀況及國家財政政策和財力可能，核定單位年度預算收支規模。定額或者定項補助，即對非財政補助收入不能滿足支出的單位實行的辦法，其中，定額補助就是根據單位收支情況，并按相應標準確定一個總的財政補助數額;定項補助則根據單位收支情況，定額或者定項補助的程度也各有不同。對非財政補助收入可以滿足經常性支出需要的單位，定額或者定項補助的程度也各有不同。對非財政補助收入可以滿足經常性支出需要的單位，定額或者定項補助可以為零。超支不補、結余留用，即單位預算在經財務主管部門和財政部門核定以后，由單位自求平衡。除特殊原因外，單位增加的支出，財務主管部門和財政部門不再追加經費，因增收節支形成的結余，可留歸單位繼續使用。
科學事業單位是國家以社會公益為目的，專門從事科學技術研究活動的單位?？茖W事業單位在科研領域起著重要作用，我國高度重視科學事業單位的發展，近些年，隨著國家經濟的穩步增長，國家也加大了科研資金的投入力度，但預算管理相對落后，無法滿足發展中的科學事業單位的管理需求，這就需要科學事業單位不斷創新預算管理體制。
二、科學事業單位預算管理存在的問題
目前，大多數科學事業單位缺乏全面預算觀念，僅僅將預算看成是一種簡單的上級任務或者內部簡單的財務計劃，用來獲取外資資金支持或簡單平衡內部資金。盡管國家不斷出臺更新預算管理制度，以確?？蒲薪涃M有序執行，但隨著經濟體制改革和科技創新的推進，科研環境的不確定因素不斷增加，預算管理仍舊存在一些問題。
（一）預算管理制度不健全，缺乏統一有效的管理
科學事業單位財務管理近幾年發展變化較大，預算管理方面也有所加強，但受過去重核算輕預算思想的影響，預算管理在科學事業單位中還相對薄弱。盡管有些單位根據《預算法》及相關文件制定了單位內部相適應的預算管理制度，但還不夠健全，存在制度更新不及時、規定有偏差和遺漏的現象，且缺乏統一有效的管理，有待進一步完善。
（二）全面預算管理嚴重缺位，資金使用缺乏計劃性
全面預算管理是以科學事業單位的戰略發展目標為導向，以預算管理流程為線索，通過對預算編制、預算執行、預算調整、預算結果、預算反饋、經費分配各環節進行協調、控制，使整個過程形成周而復始的良性循環，作用于科學研究、科研管理、經費管理各方面，從而達到提升整體能力的一種管理機制。目前，大多數科學事業單位的預算管理范圍相對狹窄，僅限于部門預算中財政撥款的基本支出和項目的管理，其他資金來源的撥款未能通盤考慮。時常會有項目該結題了，但間接經費還未支出，或者是直接經費擠占了間接經費的支出等情況，資金使用缺乏計劃性。 （三）預算編制不科學，編制質量低
預算編制是整個預算過程的起點，是開展預算執行工作的基礎，也是單位內部資金宏觀調配的重要基石。
目前，我國的科研項目工作一般是以項目組為單位進行管理的，項目資金管理由項目負責人負責，不同項目組管理水平參差不齊，這也造成了部分項目預算編制不科學，與項目技術方案部分相脫節，預算編制時未能全面考慮，存在漏編、多編預算現象，造成預算執行不暢的情況。
同時，在實際工作中預算編制從布置到上報往往時間較緊，留給項目人員編制預算的過程較短，準備可能不充分，加之項目預算經費在最終上報財政部之前要經過多次調整，項目人員還要在短時間內完成項目預算調整工作，通常需要加班甚至通宵修改，這些情況都可能會導致預算編制質量低。
（四）部門間溝通不足，存在預算執行過程管理不善現象
近年來，國家對預算執行情況愈加重視，制定了相應的預算執行考核辦法，從財政撥款當月起，每月都有考核指標，而預算編制的好壞，直接影響預算執行的難易程度。
由于項目組人員和單位財務預算管理人員缺少溝通，單位財務人員對項目主要工作內容和業務工作不清楚，對項目實際情況缺乏動態跟蹤，往往不能很好地對項目預算和執行工作提供支持，這也給預算管理帶了一些問題。
同時，財務部門與其他職能部門之間缺乏有效溝通，如管技術的不懂財務，管財務的不懂技術，如果再少了部門間的有效溝通，可能導致預算編制與預算執行，預算管理與資產管理等經濟活動脫節。
（五）重視程度不夠，缺少專業的預算編制人員
科學事業單位實行項目負責人制，項目預算編制一般由項目負責人指定成員負責，由于有些項目組只重視技術方案部分編制，對預算編制部分重視程度不夠，會出現讓新人來編制預算的情況，新人往往對項目基本情況了解不足，對預算編制方法和標準不熟悉。同時，單位財務人員一般都接受過專業的預算編制培訓，有預算編制證書，但實際工作中由于人員編制原因，財務人員人數相對較少，無法滿足單位內部的預算編制需求，加上對項目情況不了解，也很難做到實質性的審核。
（六）未建立有效的績效評價體系，反饋機制不健全
科學事業單位具有其特殊性質，受環境與體制的制約，部分科學事業單位仍然是吃大鍋飯的分配模式，未建立行之有效的績效評價體系，從指標設置到考核結果缺少相應的標準和規定，績效評價和考核流于形式，不具有激勵性。
同時，績效評價結果未能合理加以利用，部分單位績效評價重制定和實施，輕結果與反饋，對于評價結果反映出的預算管理存在的問題未做深層次挖掘和分析，不利于預算管理工作的改進和提升。
三、完善科學事業單位預算管理的建議
為了提高科學事業單位預算管理水平，充分發揮預算管理作用，保證科研項目順利開展和實施，筆者結合工作實踐，提出相應的解決措施及建議。
（一）健全科學事業單位預算管理制度
預算管理制度是預算管理的依據和支撐，科學事業單位應在國家制定的預算管理法的大環境下，結合本單位實際工作情況，制定適用于本單位的科學、合理、有效、可執行的預算管理制度。目前，大多數科學事業單位預算管理制度歸屬在財務管理制度中，無獨立的預算管理辦法，存在制度規定不全面、不合理、可操作性不強的現象，因此有必要制定全面、合理、可操作性強的預算管理制度，以提高科學事業單位預算管理水平。
（二）建立全面預算管理體系
實施全面預算管理，鼓勵和調動全體職工參與到預算管理中來，將預算管理從目前的財務部門擴展到全所范圍，實現全員參與、預算全覆蓋、流程環環相扣的預算管理模式;將預算管理從只是財政項目涵括到所有業務，一并納入預算管理中，整體規劃和有計劃地執行，形成良性循環，有序開展工作，逐步建立全面預算管理體系。
（三）科學編制單位預算
科學事業單位要加強科研人員和財務人員預算編制的培訓機制，及時更新并傳達預算編制要求以及注意事項;加強財務人員與科研人員的互動，避免技術方案和預算編制相脫節現象，從而保證預算執行的合理性和可行性。
細化預算指標，可由財務處牽頭，將預算指標細化到其他各個管理部門，促使各部門加強對預算編制工作的重視程度，同時要求各預算歸口部門在上年決算支出數據的基礎上，合理預估下一年度的費用支出，共同參與到項目預算編制中，也為后期考核各部門預算執行情況提供原始依據。
（四）構建信息平臺，實現預算動態管理
“互聯網+”的時代，可充分借助信息網絡來構建科學事業單位預算管理的信息平臺，建立全面預算管理信息系統，將預算申報、落實、調整、執行等信息都納入到信息平臺，實現數據共享，建立財務人員與科研項目負責人之間的平臺溝通機制，一方面方便財務人員動態監督和管理，另一方面方面科研項目人員實時了解項目預算和執行情況，及時解決相關問題。
（五）建立健全預算機構，配備專業預算人員
近年來，隨著科學事業單位科研資金的增長，財務工作量日益增加，人員卻少有增加，加之科學事業單位無獨立的預算管理部門，預算管理由財務內部指定1～2名人員負責，一般都是兼做預算工作，未形成統一的工作思路和流程，專業性、延續性相對欠缺。同時，科學事業單位項目預算編制由各項目組指定人員來完成，編制人員的預算編制技術水平無法考量和保證。因此，科學事業單位有必要建立健全預算管理機構，配備專業預算人員。
（六）完善全績效評價體系，建立健全反饋機制
根據科學事業單位的實際情況，從預算編制到預算執行，再到執行結果的全過程分析，建立健全科學有效的績效評價制度，將定性評價與定量評價相結合，將經費投入和效益分析相結合，按照投入產出原理，科學評估其績效目標，將其作為項目驗收和考核一項指標。
同時，科學事業單位還應建立健全反饋機制，明確反饋時間和程序，使相關人員在預算執行中出現問題能第一時間反饋給上級部門，方便上級部門及時發現偏差，作出適宜調整，并為預算編制提供實踐經驗，形成良好的“預算-執行-預算”的循環模式。
綜上所述，通過完善預算制度、建立全面預算管理體系、提高預算編制質量、構建信息化平臺、配備專業人員、完善績效評價等措施，全面提高科研項目資金使用效率，提升科學事業單位預算管理水平，促進科學事業單位長期穩定、和諧有序地發展。
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（作者單位：中國地質科學院礦產資源研究所）
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