氣象信息服務管理制度分析與思考
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摘要：隨著氣象服務體制改革的深入，氣象信息服務市場活力得到激活。新行業新業態的發展，使現有的管理制度落后于行業發展需求越來越明顯，對法律法規以及管理制度創新提出了新的需求。本文在界定氣象信息服務內涵的基礎上，分析了氣象信息服務單位和業務現狀，梳理了現有法律法規的制度設計情況，并對創新管理制度提出了思考。
關鍵詞：氣象信息服務;管理制度;分析;思考
中圖分類號：P49 文獻標識碼：A
近年來，隨著經濟社會發展，社會對氣象信息服務的需求越來越多樣化、個性化和精細化，而數字化和網絡化通信等相關技術的發展，為氣象信息及時、廣泛和方便地為用戶服務創造了有利條件，促進了供給主體多元化發展。相比較氣象信息服務供給主體和服務供給形式的快速變化，相應法律法規、標準規范方面卻出現了明顯滯后。
1氣象信息服務內涵界定
中國氣象局2015年3月發布的《氣象信息服務管理辦法》第3條規定，“本辦法所稱氣象信息服務，是指氣象信息服務單位利用氣象資料和氣象預報產品，開展面向用戶需求的信息服務活動。本辦法所稱的氣象信息服務單位是指依法設立并從事氣象信息服務的法人和其他組織?！币罁摫硎?，本文重點研究從事氣象信息服務活動的企業、氣象部門所屬事業單位等氣象信息服務單位，向社會提供氣象信息服務過程中所涉及的管理制度問題。
2氣象信息服務單位概述
20世紀80年代以來，我國的氣象信息服務主要通過氣象部門所屬的事業單位開展，企業和社會團體數量非常少。2014年起，中國氣象局推進氣象服務體制改革，提出建立和完善“政府主導、部門主體、社會參與”的現代公共氣象服務體系，要求逐步放開氣象服務市場，并頒布了《氣象信息服務管理辦法》。近幾年，我國從事氣象信息類的企業注冊數量持續增長，2016年注冊企業數達到738家。截至2017年底，在氣象部門備案的氣象服務企事業單位達456家，其中社會企業74家（大部分企業未依法到氣象部門備案）。我國的氣象信息服務企業主要集中在北、上、廣、深等地，95%以上屬于民營企業。社會團體方面，我國2015年成立了中國氣象服務協會（簡稱CMSA），是氣象信息服務行業成立的第一個全國性、行業性、非營利性社會組織。
氣象部門所屬事業單位在氣象信息服務領域占主體地位，提供的氣象信息服務也較為全面，包括向政府決策部門、社會公眾和生產單位提供防災減災預測預警、氣象災害評估、應對氣候變化等服務。近幾年，企業開展氣象信息服務業務主要有以下方面。
一是開展面向社會的天氣信息查詢業務。如墨跡風云科技股份有限公司開發的墨跡天氣app，目前該軟件已擁有過5億用戶，天氣日查詢次數過億。新浪、騰訊等互聯網公司建立專門的天氣網頁供用戶查詢。這些公司提供的一周內的天氣信息直接來源于氣象部門提供的氣象預報預警信息和實況數據信息，屬于傳播行為。還有一部分企業利用人工智能算法，以氣象部門的雷達回波圖片為數據源進行外推，預報未來2小時降水量，如彩云天氣app、墨跡天氣app等均提供此類查詢服務。對于后一種提供精準降水預報服務的情形，是企業通過新技術手段對雷達數據進行解讀，從而得出的預測結論，不屬于傳播行為。此外，公司還從國外網站轉載7-15天或者更長時期的天氣預報信息。開展天氣信息查詢業務，企業并不直接向用戶收費獲取收益，而是通常采取廣告盈利方式，將廣告植入作為其產品的擴展，同時借助開發廣告位的高流量優勢，吸引用戶點擊，提升銷售轉化。
二是開展面向特定行業和用戶個性化需求、有專門用途的氣象信息服務，涉及航空、能源、保險、農業、環保、交通等在內的多個領域。企業利用物聯網、云計算、人工智能等技術，將氣象數據和行業數據等充分融合，通過建模、訓練、調優、再訓練等一系列環節，提供更有針對性、更加精細化的氣象信息服務。開展此類氣象信息服務，企業一般通過雙方協議直接獲得服務報酬。
三是開展面向用戶的基本氣象數據服務。氣象信息服務單位通過天氣API，將從各個途徑獲得的氣象數據進行整合和形式轉化，向用戶快速、便捷提供包括歷史、實況和未來氣象預報等在內的氣象數據服務，并按照數據內容和數量多少進行收費。
3氣象信息服務管理制度的現狀
氣象預報預警的發布與傳播方面，2000年1月實施的《中華人民共和國氣象法》第22條、第24條和第25條做出了明確規定，指出公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一發布制度，發布主體必須是各級氣象主管機構所屬的氣象臺站。媒體主要是傳播責任，規定了媒體要應當安排專門的時間或者版面，每天播發或者刊登公眾氣象預報或者災害性天氣警報。對傳播的規則也進行了詳細規定，指出媒體向社會傳播的氣象預報和災害性天氣警報，必須使用氣象主管機構所屬的氣象臺站提供的適時氣象信息，并標明發布時間和氣象臺站的名稱。對于違法發布與傳播氣象預報預警信息的，氣象法第38條第一款和第二款明確了法律責任和懲戒措施。2010年4月實施的《氣象災害防御條例》，則進一步強化了氣象預警發布與傳播的法律責任，強調了災害性天氣警報和氣象災害預警信號必須由各級氣象主管機構所屬的氣象臺站，其他組織和個人均不得向社會發布。法律責任和懲戒措施方面，《氣象法》增加了“構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰”。2015年5月實施的《氣象預報發布與傳播管理辦法》，則進一步細化了氣象預報預警發布與傳播規定，其基本原則是統一發布、鼓勵傳播。
專業氣象預報和服務方面，《中華人民共和國氣象法》第23條指出，農業、城市環境、火險氣象等級等專業氣象預報的發布主體，是各級氣象主管機構所屬的氣象臺站。2015年6月實施的《氣象信息服務管理辦法》，首次提出要開放氣象信息服務市場，培育氣象信息服務市場主體，以構建“政府部門主導、市場資源配置、社會力量參與的氣象服務新格局”，并提出在氣象信息服務領域建立市場規則，促進市場有序發展。對氣象信息服務市場主體的管理制度體現在三個方面。一是行政備案。備案，即為存案以備查考，相較批準、核準、審批這些方式，備案不設準入門檻，成本以及程序都更有利于行政相對人進入氣象信息服務行業。二是質量評價。規定我國對氣象信息服務單位開展的氣象信息服務質量采取定期評價制度。三是信用管理。規定國務院和省級氣象主管部門廣泛征集服務單位的信用信息數據以及處理、反饋、公布程序，以此為服務單位建立長期的誠信檔案，作為信用評級和最終獎懲的依據。 基本氣象資料和預報產品是氣象信息服務開展的基礎，2001年11月實施的《氣象資料共享管理辦法》確立了氣象資料共享使用的規則。第12條規定：“用戶對各級氣象主管組織提供的氣象資料，只享有有限的、不排他的使用權。不得有償或無償轉讓從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，包括用戶對這些氣象資料進行單位換算、介質轉換或者量度變形后形成的新資料，以及對其進行實質性加工后形成的新資料?！?。
除以上法律法規規章外，氣象部門發布了《氣象信息服務企業信用評價指標及等級劃分》《氣象信息服務單位運行記錄規范》《氣象信息服務單位服務文件歸檔管理規范》《氣象信息服務單位年度報告編制規范》《氣象信息傳播常用用語》等行業標準。
綜上，氣象預報預警傳播管理制度相對完善，規定也比較具體，但比較適用于傳播直接從氣象部門獲得的預報預警信息。對于利用新技術手段推演的氣象預測信息或者從國外轉載的天氣信息，并向社會發布的行為，現有法律法規沒有明確的管理規定。氣象資料共享的管理制度己明顯不適應當今管理需要，迫切需要思考大數據時代氣象資料共享的使用規則。另外，氣象服務的商業模式入行門檻較低，只需通過行政備案即可獲得從業主體資格，主體責任歸屬大部分是在矛盾爭議發生之后由政府部門確定。主體責任形式，法律法規規章的規定并不完善，對于什么情況下的違規行為可以進行何種形式的責任追究，并不十分明確。
4對氣象信息服務管理制度創新的思考
在深化氣象服務改革過程中，由政府單一部門提供氣象信息服務發展為多元主體參與，氣象信息服務的社會化進程依賴于“互聯網+”與科技發展水平，以占用社會公共資源為前提，并最終又回歸到服務社會的領域中。氣象信息服務管理制度的構建，需要順應發展趨勢的建設性，既能保障公共利益，又避免將洶涌發展的產業視為洪水猛獸困于制度的籠中，扼殺推動經濟發展與轉型的動力。
一是在統一發布制度基礎上，針對利用新技術加工得到的天氣預測結論，以及從國外等途徑獲得的非官方天氣信息，建議進一步明確標注天氣信息獲得途徑、技術方法等，明確政府管理部門、信息提供者以及用戶的責任界限，以便用戶明明白白的參考使用。
二是在實行備案制的同時，對于涉及關系到公共安全、公共利益的氣象信息服務，對于提供主體要求有相應的專業能力和條件，應考慮分級分類管理，比如重大工程項目的氣候決策咨詢、氣候論證以及涉及對國家能源、核電等公共安全的氣象信息服務等，應由專業能力較強的單位承擔。
三是當前氣象信息服務單位提供氣象數據的服務的行為，部分己超越現有氣象資料使用的管理規定。各種形式轉換或者數據加工有可能導致數據失真，導致用戶通過不同途徑獲取的氣象數據存在偏差，應盡快完善氣象資料共享和使用的管理規則和標準規范。
四是在完善氣象部門管理制度的同時，應加強與互聯網管理制度的銜接。目前氣象信息服務不僅表現為專業網站、手機軟件，還可被氣象行業外的網絡平臺作為提升自身競爭力的服務工具，或直接引用氣象數據，或嵌入跳轉鏈接為平臺用戶提供氣象預報。網絡平臺的使用者、管理者的責任機制有專門的辦法進行規定，氣象部門應建立與網絡管理部門的有機聯動。
五是應進一步發揮行業協會的作用。服務行業協會是政府部門了解市場環境的窗口，對于政府的行政管理提供參考咨詢，扮演著自律自查的內部管理者角色。
六是建立社會參與的公開機制。商業化的互聯網氣象信息在不斷發展的過程中，已經逐步牽扯到每一位公民的切身利益，因此公眾參與也是必不可少的監督機制。經驗表明，公眾積極參與行為不僅能夠獲取更多的建議和意見，擴大監管的社會效力，而且也能夠引導公眾科學理性看待氣象信息服務這個新興產業，提高權利意識，減少不必要的社會矛盾。
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