公共行政的新公共服務分析與研究
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摘要：新公共服務倡導價值理性、民主行政、公共利益、公平公正的公共行政價值觀，是適用于現代公民社會發展，滿足公共管理實踐需要的行政學理論。本文從闡述新公共服務的產生背景與理論基礎入手，對新公共服務是公共行政發展的新范式理論進行論述，并深入研究新公共服務對我國服務型政府建設帶來的啟示。
關鍵詞：公共行政;新公共服務;新范式;服務型政府
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A
自20世紀20年代以來，西方公共行政經歷了傳統公共行政、新公共行政、新公共管理以及新公共服務范式。其中，新公共服務是一種新的公共行政理論，該理論繼承和超越了新公共管理理論的研究成果，受到了國內外行政學界的廣泛肯定。我國為尋求與中國特色社會主義市場經濟體制相符合的行政體制，改革開放40年來，我國先后進行了八次行政管理體制改革。在新一輪的行政改革中，我國將服務型政府建設作為改革目標，從公共行政學的理論發展脈絡來看，新公共服務理論對我國建設服務型政府提供了有益的啟示。
1新公共服務理論概述
1.1新公共服務理論的產生背景
簡·萊恩的新公共管理思想在西方國家推行時曾遭到多方的質疑，在當時，理論界從多個角度對該思想進行批評，有些流派甚至公然提出新公共管理并沒有推行的意義，由此使得新公共管理的理論地位被大幅度削弱。盡管如此，因各種異議未能形成合力，并且他們也沒有提出能夠替代的新理論模式。所以，新公共管理思想的推行始終都在繼續。美國著名的行政學家羅伯特·登哈特認為，新公共管理的推行雖然受到了諸多阻礙，很多學者和實踐家也提出了替代性的觀點，但是卻并沒有人真正站出來將這些成果組織到一起，對其中的主旨思想進行強調?；谶@一前提，登哈特對新公共管理進行不斷地反思，并在對企業家政府理論（新公共管理的核心理論）缺陷進行批判的同時，整合相關理論，形成了新公共服務理論。
1.2新公共服務的理論基礎
新公共服務是治理體系中公共行政官員的一系列思想，在該體系中，公民處于中心位置。新公共服務理論歸屬于行政理論的范疇，它是一種社會治理范式，具有一定的理論基礎，即民主公民權理論、新公共行政理論、人本主義理論、社區和公民社會理論等。新公共服務構建的前提條件是公共利益，建立在行政人員為公民全心全意服務之上，最終目標是打造一個以公民為中心的治理系統，進而將行政人員的工作定性為公共服務。新公共服務的內容包括以下幾個方面：政府的職能是為公民提供服務，而不再是掌舵;服務的對象是公民，不是顧客;對人要給予足夠的重視，并不是重視生產率;思想戰略性和行動民主性;與企業家相比，公民權和公共服務更加重要。
2新公共服務是公共行政發展的新范式
2.1新公共服務是行政理論發展的必然趨勢
西方公共行政理論發展按照時間順序進行劃分，可分為傳統公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服務四大范式。傳統公共行政強調行政是獨立于政治之外的獨立個體，其目的是更好地執行命令，并將工作效率作為評價公共組織成敗的唯一標準;新公共行政在傳統公共行政無法應對現代科學技術發展的形勢下應運而生，該范式對“效率至上”的價值觀進行批判，倡導建立“社會公平”價值觀，強調公共行政中民主、倫理、公民參與、政治互動等觀念的踐行，促進公平與效率的協調發展;新公共管理以新制度經濟學、公共選擇理論和私人部門管理理論為基礎，從經濟學視角對公共問題進行研究，引入了市場競爭機制，將經濟、效率和效能作為價值基礎，但是卻忽視了公平正義。上述三大理論都存在一定缺陷，尤其對于新公共管理理論而言，過于關注管理主義方法的運用，易導致行政失衡。而新公共服務理論能夠彌補三大理論的不足，成為行政理論發展的新方向。
2.2新公共服務理論拓展了行政研究新視野
行政學理論的產生與社會背景有著極為密切關聯，尤其是三大主流理論，雖然這些理論全都試圖通過各種方法化解政府危機，進而形成一種理論范式，但由于可行性和發展性的欠缺，使得理論無法自圓其說。不僅如此，在社會和政府問題的解決上，這些理論并未發揮出應有的作用和效果。由此可見，無論是在理論層面，亦或是實踐層面，行政學都需要更具生命力的行政理論作為支撐，誠如辯證唯物主義的觀點，事物本身具有發展性，行政理論既然歸屬于事物的范疇，其自然也不例外。所以新公共服務理論的誕生有其必然性，該理論的提出為行政研究指明了方向，進一步明確了行政的目標、方式及其存在的價值。從本質的角度上講，公共行政有著特殊的使命，在社會問題的解決上具有不可推卸的責任，為此必須采取合理可行的方式和方法，并且不能偏離公共組織的最終價值，更不能與市場運作方式相同。政府并不應當只是扮演管理者的角色，更應當重視服務，社會治理方式也不是企業管理，而是各方處于平等的地位共同治理。
2.3新公共服務是公共行政規范發展的新途徑
新公共服務理論的提出為行政研究指明了方向，研究領域隨之拓寬，打破了傳統的組織理論，繼承了公平價值觀，擺脫了企業化的價值理論，秉承了以公民為中心的政府改革愿望。公共行政的規范發展離不開相關理論的支撐，將新公共服務中的效率和生產力理論融入到公共利益當中，能夠使行政研究的價值定位變得更加準確，以服務公眾為核心，將公眾的利益擺在首位，從而實現公共利益?；谶@一價值目標，公眾在社會治理中的地位發生了轉變，從被管理者變為了治理主體，在此基礎上，形成了政府與公眾合作的社會治理新模式。新公共服務理論試圖通過涉及面更廣的理論體系，平衡公共行政發展，為公共行政各種規范的平衡提供了全新途徑。
2.4新公共服務是新公共管理的繼承與超越
新公共服務理論以理性反思的角度對新公共管理理論進行了繼承和超越，摒棄了新公共管理理論中的固有缺陷，使其成為了更加適用于現代公民社會發展，關注民主價值和公共利益，滿足公共管理實踐需要的行政學理論。具體表現在以下方面：一是治理主體。新公共服務不僅繼承了新公共管理中重視與市場相結合的理論成果，而且還重視與社會相結合，將社區公民作為社會治理的重要主體，主張社會治理主體多樣化，政府不再是唯一的治理主體。二是治理理念。新公共服務強調政府職能是“服務”而不是“掌舵”，該理論將“為人民服務”作為政府權力行使的宗旨，堅持“公民導向”，構建起政府與公民、社區良性互動的合作關系，摒棄了新公共管理利用經濟學理論解決政治問題的做法，避免了政府受利益驅使而損害公民權益。三是價值取向。新公共管理強調政府是企業家的政府，使得政府深受市場經濟的影響，難以保證公民權利與義務的平等。而新公共服務主張維護公共利益，倡導政府建立起集體的公共利益觀念，增強社會凝聚力和向心力，進而形成社會利益共同體。同時，該理論還尊重公民權利，要求公民行動符合政治系統的核心價值，提高公民參政議政意識，實現公民與義務相統一。 3新公共服務對我國服務型政府建設的啟示
3.1服務行政
新公共服務要求政府摒棄管理者的角色，將服務職能放在首位。從本質的角度上講，政府屬于社會組織，其存在的價值是為了解決社會問題，維護公共利益，所以政府要擺正自己的位置，即為社會服務，促進社會穩步發展，滿足人們日益增長的物質文化需求。正因如此，政府要扮演好協調者的角色。隨著政府職能的轉變，使其從微觀的層面中逐步退出，但是從目前國內的總體情況上看，政府仍然存在越位和缺位的現象。因此，建設服務型政府勢在必行，只有這樣才能徹底轉變政府職能，將市場經濟主體交還給企業，并使社會組織和公民能夠成為獨立的自治主體。公共服務、調節經濟、管理社會、監管市場是政府的主要職能，最終目的是為社會發展提供便利條件。我國在很長一段時期受計劃經濟體制的影響，使得行政過于重視管理，政府隨之成為公共產品的唯一提供者。而在新公共服務理論的指導下，政府應當發揮出自身的主動性，為市場經濟發展提供服務，營造公平的市場競爭環境，逐步縮小競爭帶來的收入差距，這樣可以使與之相關的社會公共與安全問題得到解決。在服務型政府的建設過程中，政府要立足于服務，發揮出服務社會和經濟發展的作用。
3.2民主行政
由于受到傳統思想觀念的影響，使得我國政府仍然存在權力本位的現象，政府公務員在行政工作中，只服從于上級領導的指揮，當公眾利益與上級指示發生沖突時，他們會不假思索地維護上級的權威，在這種行政管理體制下，官與民之間的界限非常明顯?，F階段，我國正處于社會轉型的關鍵時期，政治民主化是各方利益得到表達的必然要求，尤其是隨著公民的民主和權力意識不斷增強，現有的行政管理體制與民主行政的價值觀產生了矛盾沖突。新公共服務理論的提出，為民主行政發展指明了方向，即培育公民社會，激發他們的參與意識，拓寬參與渠道，為公民參與提供條件。根據我國當前的基本國情，在建設服務型政府的過程中，要堅持權力歸屬于人民的思想，擴大公民政治參與，加大對公民的意識教育力度，樹立公平公正的理念，組織并動員人民群眾依法管理國家和社會事務。此外，政府應加快推進決策民主化和科學化，依托信息化建設的契機，構建完善的決策信息支持系統，借此來增強政府決策的透明度，提高公眾參與度，從真正意義上實現民主行政。
3.3公民本位
對于國家而言，人民是國家主權的擁有者，政府只是代替人民行使國家主權，從委托代理理論的角度來講，人民是委托方，政府是執行方。新公共服務理論明確指出，政府應當建立在尊重公民權的基礎之上，要從公眾利益出發，對于涉及公眾利益的社會問題，需要與民眾進行溝通協商，并且應當允許民眾參與政府治理過程。服務型政府的宗旨是為民服務，所以必須始終堅持公民本位。這就要求政府應認清公民的地位，承認他們的政治權利，允許公民參與其政策制定，為公民提供協調服務。同時，政府在開展行政工作時，應當緊貼民眾所需，在進行公共事務決策時，要讓公民主動參與，鼓勵公民參政，為他們參與公共事務管理提供渠道。建立社情民意反饋機制、社會公示和聽證制度，尊重人民的意愿，聽取他們的合理化建議和意見，只有這樣，才能使政府真正變成為公民利益服務的機構。
3.4公平與效率等同
我國自改革開放以來，逐步加大了經濟發展力度，由此使得經濟的重要性隨之凸顯，基于這一前提，在很長一段時期遵循的都是效率優先，兼顧公平的經濟原則。然而，隨著經濟結構的轉變和市場經濟的飛速發展，導致收入分配的差距逐步拉大，兩極分化的現象越來越嚴重?，F階段，和諧社會口號的提出，使公平與效率變得同樣重要，只有解決好公平問題，才能使效率獲得進一步提高。新公共服務理論對公平給予了足夠的關注和重視，在該理論的指導下，政府必須站出來化解競爭引起的負面問題，這樣才能為經濟持續發展創造有利條件。因此，政府要做好宏觀調控工作，為經濟發展營造一個良好的競爭環境，逐步擴大公共財政職能，為社會中的弱勢群體提供保障，避免他們的合法利益受到侵害。同時，在信息時代的背景下，要加快電子政務的建設速度，引入先進的技術，提高政府的行政效率。
4結束語
總而言之，新公共服務是符合社會發展規律，與當代國家經濟社會轉型發展相契合的行政學理論，不僅繼承和超越了新公共管理理論，而且還開辟了行政研究的新視野，充分體現了公共行政的理論與價值觀。隨著我國行政體制改革的不斷深化，建設服務型政府已經成為行政改革的重要方向，我國應以新公共服務理論體系為指導，結合我國實際情況，進一步明確政府職責，構建起體現公民本位、民主行政、服務行政、公平與效率等同的新型服務型政府。
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