巴塞爾新資本協議：銀行監管新核心
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作者: 何德旭
受到世人廣泛關注的巴塞爾新資本協議（以下簡稱“新協議”）與1988年的巴塞爾協議一樣，雖不是國際法或國際公約，對各國政府、銀行監管當局及商業銀行并不具有強制約束力或法律效力，但它經大多數國家和地區認可，代表著國際銀行業監管的方向和趨勢，將成為指導各國銀行業監管的新核心原則，同時也成為評價各國銀行業資本充足水平和銀行監管當局監管能力的國際性標準。
新協議提出了銀行監管的新框架體系，主要由“三大支柱”（最低資本要求、監管當局檢查評估、市場約束）構成，這在相當大的程度上進一步豐富了銀行監管的內涵和指導思想，它不僅反映了當今銀行業的迅速發展及深刻變化，而且體現了銀行業先進的風險管理技術和強大的風險管理能力，同時也代表著最新的銀行風險監管理念，為改進銀行業的風險管理奠定了基礎。
新銀行風險監管框架顯現
與1988年巴塞爾協議相比，新協議不僅推動了銀行監管理念的重大變革，而且還勾畫出了一個新的銀行風險監管框架。
其一，商業銀行要建立科學、有效的內部風險管理體系，以及時識別、評價、監測和控制各種風險。新協議要求銀行的資本充足水平要更全面、更充分地反映銀行經營所面臨的信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險、利率風險和法律風險等多種風險，特別是要更敏感、更準確地反映銀行的實際風險水平。新協議鼓勵商業銀行不斷改進風險管理方法、提高風險管理技術，在滿足有關條件的前提下，積極采用內部評級法特別是高級內部評級法，用以科學計量借款人及債項的違約概率（PD）、在一定違約概率下的損失率（LGD）以及全部的違約風險暴露（EAD）；并由此確定借款人及債項的信用等級、風險定價及資本準備要求。商業銀行除通過上述系統計量和管理信用風險外，還應通過標準法或內部模型法等計量和管理市場風險、操作風險等其他風險?？傊?，商業銀行自身要建立起能及時識別、計量、監測和控制各種風險的管理系統，以增強有效防范風險的能力。
其二，銀行監管當局作為一種外部監管，要重點檢查、評估商業銀行決策管理層是否充分了解、重視和有效監控本行所面臨的各種風險，是否已經制定了科學、穩健的風險管理戰略與內部控制系統，是否已建立了能夠識別、計量、監測和控制各種風險的內部風險管理體系；要檢查、評估商業銀行采用的內部評級法是否可行，以及通過內部評級法計量風險和確定資本水平是否可靠；要對所建立的內部風險管理系統的可靠性及有效性進行及時檢查和評估。在此基礎上，監督檢查商業銀行是否根據其實際風險水平，建立和及時補充資本金。
其三，督促和規范商業銀行及時、充分、客觀披露經營、財務、風險及資本方面的信息，提高商業銀行經營及風險的透明度，在此基礎上，強化市場約束和社會公眾的監督，確保市場對銀行的約束效果。新協議提出了全面信息披露的理念，對商業銀行的信息披露范圍、內容、要點及方式，都做出了明確的規定：商業銀行不僅要披露風險和資本充足狀況的信息，而且要披露風險評估和管理過程、資本結構以及風險與資本匹配狀況的信息；不僅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不僅要披露核心信息，而且要披露附加信息。并把商業銀行的信息披露體系是否健全、是否滿足信息披露要求，作為商業銀行是否可以采用內部評級法特別是高級內部評級法來確定資本充足水平的前提條件之一。
從我國的實際情況來看，根據十屆全國人大第一次會議通過的國務院機構改革方案，將銀行監管職能從中國人民銀行分離出來，并通過重組而成的“中國銀行業監督管理委員會”（簡稱銀監會），已經正式成為國務院的直屬機構。這也是我國加強銀行監管，保障銀行業安全、高效、穩定運行，防范化解銀行風險的重要舉措。我國銀行業日益國際化，參與國際競爭的范圍與程度將日益擴大，這就要求我國銀行業加快與國際規則接軌的步伐，特別是在銀行監管方面也應該遵守和實施新協議。為此，必須準確、全面地把握新協議的宗旨與要求，適應新的經濟發展環境、順應國際金融業發展潮流，與時俱進，不斷改進監管的方法和手段，更新監管理念與知識，完善監管法規與制度，吸收和培養專業監管人才，努力提高銀行監管水平。
銀監會監管水平提高是根本
監管人員的素質和能力很大程度上決定了一個國家金融監管工作的水平，監管者具有的良好職業素養和高超的協調能力是進行有效銀行監管的重要條件。長期以來我國在金融監管中存在的監管理念保守、監管人員素質參差不齊、監管手段有限和監管人手不足的情況嚴重制約了我國金融監管作用的發揮。
基于此，作為一種臨時性的措施，銀監會可在現有監管部門和金融工委的基礎上，將人民銀行縣支行的一線監管人員上收，并吸收部分優秀的商業銀行人員，以充實自身的監管隊伍。在此基礎上，從長計議，還必須建立起有效的監管人員資格認定制度、系統性的教育和培訓制度、激勵性的工資和人事制度，從多方面來提高監管人員的監管素質。當然，為了防止責任不對等和激勵不對稱的發生，還必須逐步建立和完善責任追究制度。
與此密切相關的還涉及到一個對監管者的“再監管”問題。到目前為止，我國對監管者的再監管還沒有一套嚴格的指標體系來衡量其監管業績，從而無法評價監管者的監管成效。因此，必須建立一套有效的約束機制，包括對銀行監管的問責制度和加強社會輿論的監督。銀監會應定期對銀行監管的重大戰略、舉措和效果做出負責任的報告和說明。另外，由于監管者最易成為被監管者“捕獲”的對象，為了擺脫現有地方高級監管人員與地方過于密切的聯系，可以考慮高級監管人員之間的跨地區任命和流動。
應盡快建立銀監會的協調機制
銀監會成立后，中央銀行將享有充分的貨幣政策信息和不完備的銀行監管信息。從信息溝通的渠道上看，微觀的銀行監管方面的信息有助于中央銀行更深入地了解金融機構的情況，從而可以籍此更好地制定和實施貨幣政策。而分立后部分有用的微觀銀行監管信息的無可避免的流失，將會影響貨幣政策宏觀決策的制定和實施。從另一面來看，分立后的銀監會將享有充分的銀行監管信息和不完備的貨幣政策信息。這也使得銀行監管缺乏以往所擁有的央行宏觀面的金融信息作為監管決策參考，而且，單純的銀行監管機構沒有能力實施流動性職能，在金融機構出現流動性危機時，仍需要中央銀行以最后貸款人的身份向陷入流動性困境的機構提供資金支持。這都將削弱央行最后貸款人作用的發揮，對防范金融危機或治理通貨膨脹不利。為此，在貨幣當局與監管當局之間做出明確的制度安排，以保證兩者之間既相互獨立，又能信息共享和有效協調是十分必要的。要盡快建立統一的金融信息中心，形成集中、高效的金融信息來源；在央行與銀監會之間要建立高級管理人員相互交流、定期磋商的制度安排，定期公開貨幣政策和銀行監管的運行情況，以加強兩者之間的協調。
很顯然，現階段的人民銀行、證監會和保監會的監管格局，使得銀行業、證券業和保險業的監管自成系統，工作中各司其職、條塊分割、溝通不足、信息難共享，這些因素影響了金融監管的有效性。隨著我國金融創新的深入，金融混業經營正在悄然展開，各金融領域的邊界越來越模糊，從而使得一些金融業務領域難免出現監管交叉和監管真空。這就要求新成立的銀監會積極參與現有的人民銀行、證監會、保監會之間的聯席會議，加強相互之間的信息溝通。同時，銀監會與其他金融監管機構的職責應界定明確，以免留下監管真空。各金融監管當局應設計出合理的政策框架，處理好各個層次上的監管沖突，既防止監管不足，又避免監管過度。
盡快轉移銀行監管重心
長期以來，我國一直對銀行業實行機構性監管，金融監管著重于一般性行政檢查和管理，重在對市場準入、業務經營范圍和行為的監管，如審批管理、業務范圍的核定以及專項現場檢查和行政處罰等。其中的問題突出表現在：重市場準入管理、輕持續性監管，重合規性監管、輕風險性監管，對金融創新工具的監管尤為不足，而且，機構性監管措施滯后于市場發展，不能及時發現和處理有問題銀行，缺乏與國內其他監管當局的協調配合，監管過度與監管不足同時并存，從而不能進行有效的金融監管。從世界發展趨勢來看，金融監管正在從機構監管為主轉向功能監管為主。功能性金融監管可以實施跨產品、跨機構、跨市場的協調，從而克服了多個監管機構所造成的重復和交叉管理。
銀行業監管目標是維護銀行業的安全穩定、競爭高效，建立及時、準確、真實、有用的信息披露系統，向公眾提供明了、全面、實用的信息，保護客戶的合法權益。銀監會成立后，將專司銀行業監督管理之職，真正有效地依法對銀行及其業務實施監督管理，維護銀行業的安全、穩健運行。因此，銀監會應實行監管重心的轉變，把監管重點放在加強商業銀行的自我約束機制和內部控制制度建設和落實方面，盡快制定和建立商業銀行資產負債損益等經營管理業績的綜合考核和評價體系，借以控制經營風險，提高經營效益；督促國有商業銀行按照降低不良貸款比例和增盈減虧的目標制定經營計劃，建立經營管理目標責任制，嚴格考核國有商業銀行資產質量；打破現有的銀行業壟斷，引進市場競爭機制，實現銀行運作機制的轉換；推進商業銀行產權制度改革，建立有效的公司治理結構等。
（作者單位：社科院財貿所）
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