論行政主體的利益注意義務
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摘要：行政主體的利益注意義務應當說是行政法中行政主體的一項新型義務，是指由行政主體承擔的在行政行為作出時對行政相對人的利益予以關注和考慮的法律義務。它體現出給付行政、義務周延化、弱化行政高權和執法人性化等價值。利益注意義務主要由注意合法利益與合理利益、注意直接利益與連帶利益、注意有形利益與無形利益、注意行政相對人利益與利害關系人利益等范疇構成。利益注意義務的履行要求行政主體考慮相關利益、關注相關利益、兌現相關利益和保障相關利益。
關鍵詞：行政主體;行政相對人利益;注意義務
基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“新時期改革與法治實證關系研究”（17JZD004）;上海市高原學科（行政法）;中央財政支持地方高校建設專項（行政法）
中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2019）05-0124-08
在行政法治中，行政主體與行政相對人之間的關系是一個動態發展的過程，傳統行政法治中行政主體以行政高權履行行政職能，其與行政相對人主要是一種管制與被管制的關系形式;在當代給付行政的法治理念下，行政主體與行政相對人則是一種提供服務與接受服務的關系形式。這些關系形式在行政法治實踐中是行政主體與行政相對人權利與義務關系的表現形式，就是通過具體的權利和義務關系表現他們深層次的關系形態。進一步講，行政法中隨著行政主體與行政相對人關系的轉化，行政主體的義務與行政相對人的權利也不斷產生新的內容。行政主體的利益注意義務是其在新的行政法治中所承擔的義務，它改變了傳統行政法治的格局，但令人遺憾的是，我國學界和行政法治實踐尚未對行政主體的這一義務重視起來。
一、行政主體利益注意義務的內涵
所謂行政主體的利益注意義務是指由行政主體承擔的在行政行為作出時對行政相對人的利益予以關注和考慮的法律義務。對該定義的理解應當注意下列切入點：
第一，行政主體在行政行為作出時有一個義務范疇。行政行為是行政主體對行政職權的履行，是行政職權的內在或者外在表現形式，因此行政行為本身所體現的是行政主體的權能或者權力，而非義務，這是從行政法學理的角度進行分析所得出的結論。然而，行政主體在作出行政行為時也承擔著一定的義務，只不過學界普遍忽視了行政行為履行時必須承擔義務的一面。不能否認，行政行為與行政職權高度契合，行政行為與行政主體的權利高度契合，“行政行為是指享有行政職權的行政主體運用行政職權作出的具有法律意義的行為。”① 但是行政行為在作出時也必須受到相應的價值性因素和法律原則的制約和相應的法律原則的制約，這就必然使行政主體在作出某一行政行為時同時要承擔相應的義務。利益注意義務便是附著于行政主體行政行為中的義務。
第二，行政主體在行政法治中有一個義務范疇，即一個由諸多義務構成的義務群。我們在行政法學理論中經常提到的平等保護義務、行政不干擾義務、行政不抵抗義務、社會環境改善義務等就是這些義務體系的主要內容。這些義務是行政主體在行政法治中所承擔的主要義務或者基本義務，而在這些義務之外行政主體是否還有義務，回答是肯定的。因為義務本身就是一個范疇，就是一個相對動態的事物，就是一個在行政法治環境和理念發生變化以后有所變化的事物。行政主體的利益注意義務自然而然地能夠存在于行政主體的義務范疇之中，反過來說，行政主體的義務范疇給該義務留下了適當的空間。
第三，行政主體在行政行為作出時應當有謹慎為之的心理狀態。也就是說，涉及到行政相對人的權利和義務時，尤其涉及到行政相對人的一些關鍵利益、核心利益時，應當有謹慎為之的心理認知。在傳統行政法治中，受行政權威原則的支配，行政主體也許有謹慎為之的心理狀態，但其所針對的是行政公權，是對國家所負的義務。而在給付行政的理念下，行政主體對行政相對人的謹慎與對國家的謹慎具有同等價值，這表現在行政法中就是對公益與私益的平衡：“一般情況下，公益與個人利益是一致的，當兩者出現對立時，通過對公益和個人利益進行合理的比較、衡量，來解決問題?！雹?說到底，行政主體的利益注意義務就是要讓行政主體在心理上對行政相對人的權益有一種細致考慮的心理機制。
以上三個切入點是理解行政主體利益注意義務的關鍵詞，這些關鍵詞能夠使我們發現行政主體的利益注意義務的下列特性，這些特性也是該義務的法律要件。
其一，主體的特定性。在法學理論中，權利與義務都必須由相應的主體承擔，換句話說，一定的權利必然對應一定的權利主體，而一定的義務也必然對應一定的義務主體。有些權利的主體是普遍的，即此一主體享有這樣的權利，彼一主體也享有同樣的權利，例如行政過程中的知情權便是行政主體與行政相對人同時所享有的，行政過程中相互尊重的義務就是行政主體與行政相對人同時承擔的。應當說絕大多數行政法上的義務都是確切的，即行政相對人所負擔的義務僅僅歸屬于行政相對人，行政主體所負擔的義務僅僅歸屬于行政主體，這就使得絕大多數行政法上的義務的主體都具有特定性。利益注意義務同樣具有這樣的特性，行政相對人在行政過程中至少在法律上無需承擔這樣的義務，該義務對它而論不具有法定性，而行政主體則不同，它必須承擔這樣的義務，必須在行政行為作出時注意行政相對人的利益。這是該義務主體特定性的一個方面。另外，行政主體的行政行為是多種多樣的，根據我國最高人民法院關于行政行為的分類的規定，在我國至少有近三十種具體行政行為③，而我們要強調的是這一些具體行政行為在作出時不是每一種都能夠與利益注意勾連在一起的，這就使得利益注意義務與一定的行政行為有關，作出這種行政行為的主體才是該義務履行的當然主體。對于利益注意義務而論，主體的特定性非常關鍵，因為它既能夠使我們認識到某些主體能夠承擔這樣的義務，也能夠使該義務在履行時有相應的責任主體。
其二，內容的特定性。利益注意義務是行政法治發展到較高階段所出現的義務，在管制行政法治的理念下該義務既沒有存在的空間，也沒有存在的必要。它是現代福利國家之下行政行為作出時的一個新的義務形態，這就必然使它與傳統行政法治中的義務有所區別。一方面，該義務與行政相對人的利益有關。其最核心的內容是行政相對人的利益，若離開了行政相對人的利益，該義務就不復存在;另一方面，它是對行政主體心理狀態和機制上所施加的一個負擔。在行政高權的行政法治狀態下，行政主體的心理機制，尤其面對行政相對人的心理機制是相對比較寬松的，而在福利國家的行政法治理念下，傳統意義上的寬松已經越來越少，它必須謹慎、細致考慮行政相對人的感受，關注行政相對人的狀況。進一步講，行政主體的利益注意義務是由利益和謹慎兩個要素構成的，這就使該義務的內容與其他相關的義務有質的區別。由于我國行政法學界有關行政主體義務內容的研究還相對單薄，還沒有將行政主體義務的履行與有關行政系統的行政意識、心理狀態等有機地聯系在一起，這在一定程度上制約了行政主體義務體系的構建。 其三，對象的特定性。行政主體的義務究竟是什么對象呢？在學界并沒有一個規范的說法。所以在有些情況下可以將行政主體義務的對象理解為國家，就是說行政主體對國家負有相應的義務，它與國家所建立的關系盡管是一種強制性的法治關系的構型，但若放置在法律關系的層面上，它則是一種權利和義務的對等關系，所以將行政主體義務的對象理解為國家也是說得過去的。在另一些情況下，則可以將行政主體義務的對象理解為其他國家機關，如立法機關、審判機關等，事實上在行政法治實踐中，行政主體與這些機關都能夠形成法律關系，而且這些法律關系常常具有行政法關系的屬性。在行政機關與權力機關的法律關系中，行政主體就負擔著行政不越權義務、實現行政關系的義務、行政執行的義務、行政答復的義務等④，這些義務的對象就是國家權力機關。而在行政主體與審判機關的權力義務關系中，行政主體便承擔著行政行為證明的義務、提供合法依據的義務、履行判決的義務等⑤，該義務的對象便是審判機關。在大多數情況下我們將行政主體義務的對象確定為行政相對人，當我們說行政主體負有利益注意義務時，該義務的對象便是行政相對人。即是說，行政主體作出行政行為時，必須充分考慮行政相對人的相關利益，這便是該義務的特定性的第一個方面的內涵。同時，不是所有行政相對人在每一個行政行為中都能夠享受到行政主體這樣的義務，或者說該義務并不是一個普遍義務，只有那些與一定利益勾連的行政相對人才是該義務的對象，這是其第二個方面的內涵。對象的特定性是一個不可被忽視的問題，因為如果我們泛化了該義務的對象則有可能增加行政主體的負擔，反之如果我們縮小了該義務的對象則有可能侵害一定行政相對人的權利。
其四，范圍的特定性。行政法中的權利和義務是極其復雜的，他們都既是權利主體又是義務主體，而且他們所享有的有些權利是完全獨立的，不受任何內外在條件的制約。同理，他們所承擔的義務中有些也是完全獨立的，他們本身就會形成行政法中的一種行為狀態。例如，我們說行政主體有改善生存環境的義務，這就是一個獨立義務，它不受內外在條件的制約。這樣的義務從范圍上講，決定它的只是特定的行政管理領域，而不是行政行為本身的屬性。深而論之，凡是相對獨立的義務，他們都不會附著于一定的行政行為，他們本身能夠造就一定的行政行為：“對行政機關的服務功能完全可以從行政相對人的角度來考察，高權主體的權利義務歸根結底源自行政相對人的權利義務。”⑥ 而在行政法中還有一些義務則具有一定的附著性，他們有可能附著于一個行政職權之中，或者附著于一個行政行為之中，例如，行政主體在完成行政處罰行為時負有告知的權利，對申辯進行解釋等義務，這樣的義務是由外在的條件所決定的。那么行政相對人的利益注意義務究竟是前者還是后者？筆者認為它屬于后者，其是一種附著于其他行政行為中的義務，這就決定了該義務的范圍是非常特定的。一些特定的行政行為是該義務存在的前提，說到底，它的范圍是受制于這個特定行政行為的。
二、行政主體利益注意義務的構成
行政主體利益注意義務的構成可以有兩個分析進路：一個進路是從該義務的縱向方面來分析它予以完成的構成環節。一是行政主體應當有完成該義務的主觀認知，也就是意識上的構成。即是說，行政主體首先必須對該義務有一個正確的認知和心理上的成熟的考量度，它是行政主體法治思維的構成部分，若行政主體沒有該義務履行的心理認知，就缺少了在這個問題上的法治思維。凱爾森的理論揭示了這種深刻的關系：“在法律上對某一行為負有義務，意思是相反的行為是一個不法行為并且本身就是一個法律規范所規定制裁的條件……一個法律義務的存在不過是法律規范的效力而已，這一規范制裁有賴于違反法律義務的行為，法律義務不是離開法律規范的事物。”⑦ 二是行政主體應當有相應的行為。該行為不是就行政行為而論之的，而是就該義務履行時行政主體能夠做什么不能夠做什么而言的。依據凱爾森的理論，法律上的義務最后都必須通過相應的行為體現出來，與相應的行為相對應。利益注意義務必須有具體行為的支撐或者支持，該行為與決定它的行政行為的關系是一個較為復雜的問題，換言之，行政主體履行利益注意義務的行為方式如何與決定該義務的行政行為相銜接是行政法治實踐應當解決的問題。三是保證該義務的程序。在傳統行政法學理論中，行政程序是有關行政行為的程序，而行政主體履行該義務包含了相應的行為，在這個行為中，究竟是否應當遵循上面程序是值得探討的。但必須肯定地講，行政主體的利益注意義務是一個正式的法律義務，盡管它是一種附著義務，而作為一種正式的法律義務，當然應當有程序上的支撐，比如履行該義務的主體、期限、行為方式、順序等，這是該義務縱向構成中的又一部分。
另一個分析進路是該義務的橫向方面的分析，就是該義務在行政法治實踐中所包含的范圍和覆蓋面。應當說，這兩個方面的構成都是有價值和意義的，但后者應當是最主要的，因為義務作為義務主體的一個行為，在法理學上已經有規范化的理解和認知。即是說，行政主體利益注意義務中的意識、行為、程序、責任等要素是具有普遍意義的，其在其他義務中也是存在的，所以注意義務的最主要的構成應當在橫向方面：
第一，注意合法利益與合理利益的義務范疇。行政主體所要注意的行政相對人的利益首先包括合法利益與合理利益兩個范疇，而這也就構成了該義務的一個相對獨立的范疇。所謂注意合法利益是指行政主體在作出行政行為時，要考慮該行政行為所涉及到的行政相對人法律上的利益，例如在行政強制執行時，如何合法地保管所扣押的財務。通常情況下，一些行政法典則對行政相對人此類利益都作了規定，但行政主體是否能夠注意到這些利益卻是另一范疇的問題。而通常恰恰是行政主體僅僅注意到了該行政行為的主要方面，卻忽視了該行政行為中行政相對人的合法利益。與合法利益關聯的是合理利益，行政行為所涉及的有些因素常常存在于法律之外，常常沒有具體的行政法上的依據，但是行政主體的行政行為一旦有失偏頗則有可能侵害行政相對人的利益，而這種侵害也許沒有法律上的具體依據，但從合理性上分析，它則是行政相對人的一種合理范圍內的利益關系。例如在房屋拆遷中，因地段的變化而使房屋價值所發生的變化雖無明確的法律依據，但是行政相對人的一些訴求可能具有相應的合理性，這種合理利益同樣是行政主體應當予以注意的。 第二，注意直接利益與連帶利益的義務范疇。行政行為的理論分類中有一種有利行政行為和不利行政行為的分類方式，前者指該行政行為對行政相對人而言是有利的，后者則是指該行政行為對行政相對人是不利的。顯然，行政救助、行政給付等行政行為屬于有利行政行為。在德國的法學理論中，此類行政行為被稱之為“授益行政行為”。⑧ 而行政處罰、行政強制則屬于不利行政行為。該分類是學者們對行政行為從不同角度所作的觀察，具有一定的科學性。然而，若從深層次考察，凡是行政行為都必然與行政相對人存在著這樣或那樣的利害關系，但是有些行政行為與一定的利益是直接聯系在一起的，而有些行政行為則與一定的利益具有間接關系。在行政行為中，有些直接與財產發生關系，有些直接與人身發生關系，有些直接與其他的精神利益發生關系，行政主體必須對這種直接與利益掛鉤的行政行為中的利益予以高度重視。與之相對應，有些行政行為所涉及的利益則是間接的或者說是具有一定的連帶性，它既包括由此一利益引起彼一利益的連帶性，也包括由此一當事人利益引起彼一當事人利益的連帶利益，還包括由當下利益引起長遠利益的連帶性以及由物質利益引起精神利益的連帶性等等。例如，當行政主體對某一企業的違法行為進行通報批評時就有可能連帶了該企業后續的經營利益、銷售利益等。對于行政主體而論，如果僅僅考慮通報批評時的利益格局而不考慮通報批評對該企業帶來的后續經營利益、銷售利益，便不能夠很好地履行利益注意義務。由此可見，對連帶利益的注意與對直接利益的注意同樣重要，他們兩個都是利益注意義務的構成范圍。
第三，注意有形利益與無形利益的義務范疇。在包括行政法在內的公法學研究中，人們提出了公共利益、公眾利益、社會利益、集體利益、國家利益、政府利益等相關利益的概念，然而，這些復雜的利益關系的概念如何在公法中予以合理利用在我國并沒有很好地得到研究，而在有些國家，利益關系已經成為行政法學中基本的分析概念，例如“行業協會是同經濟行業的企業家和企業在自愿基礎上的結社，其任務是促進成員的共同經濟利益，特別是在公眾、歐共體機關、政府機關、行政機關和立法機關以及其他行業面前代表有關行業。”⑨ 諸多學者想通過利益的概念來分析公法中的一些具體的問題，并用利益的概念來重新整合公法制度。利益概念在公法中的引入是有積極意義的，而利益概念本身也是極其復雜的。毫無疑問，經濟學中的利益常常都是有型的，譬如說因財產權而引起的利益，與使用權關聯的利益，還有其他具體的物質利益等。但在公法體系中，利益的概念已經遠遠超越了它的有形方面，例如，在行政法中有關相對人資格的確認就是一種無形利益，與精神財富有關的利益也是一種無形的利益。在我國行政法治實踐中，有形的利益行政主體也許能夠有所注意，能夠履行相應的義務，但是無形的利益則不一定能夠成為行政主體義務履行的構成。我國公眾對行政法治中的不平等對待是非常反感的，這也使得行政主體的不平等對待成了行政法中的敏感問題，而說到底，不平等對待中非常重要的誘因就在于行政主體沒有很好地履行對無形利益的注意義務。從辯證哲學的角度看，有形利益與無形利益具有同等重要的哲學價值，他們互為前提和條件。
第四，注意行政相對人利益與利害關系人利益的義務范疇。如果按照行政法學理，行政主體的義務承受對象只有行政相對人，或者說行政主體的利益注意義務只需要考慮行政相對人的利益即可，無需考慮其他相關的社會個體或者社會群體。然而，這種激進的分析必然會得出不周延的結論，進而必然阻滯行政法治的全面性。在一個行政過程中，甚至在行政主體實施一個行政行為時，常常會涉及到諸多的當事人，首先是行政相對人，這是無可否認的，也就是直接承受具體行政行為的當事人，他們或者是社會個體，或者是法人，或者是其他社會組織。有學者指出：“企事業單位，依據有關法律的規定，可以作為行政法關系的當事人;社會團體，也可以作為行政法關系的當事人;公民，也是行政法關系的當事人?！姓P系當事人不限于本國公民，外國公民在不違反條約、國際慣例的原則下，也可以作為我國行政法關系的當事人?！雹?其次是利害關系人，其指與行政行為有著相對間接關系的當事人，他們在行政法治實踐中是非常復雜的，在有些情況下他們與行政相對人的利益是一致的，而在有些情況下與行政相對人的利益是不一致的，甚至是對立的。不論是前者還是后者都不影響他們作為行政法中的一個特殊形態的當事人身份。行政主體的行政行為雖然沒有直接作用于他們，但在利益問題上卻緊緊將其捆綁在一起，如果行政主體非常武斷地將他們從行政法關系的當事人中剔除出去，那就會使得該行政行為傷害諸多的社會利益。再次是其他公眾的利益，利害關系人與行政行為的關系是較為間接的，但其還是有一定的關聯性，而在行政法治實踐中有一些社會個體或者群體，他們與行政主體的行政行為既沒有直接關系也沒有一定范圍內的間接關系，所有的只是一種超越特定時空的隱形影響關系，該關系在行政法學理論中是不被認可的。換言之，在行政法學理論和行政法治實踐中能夠被稱為當事人的只有行政相對人和利害關系人，而其他社會個體和群體還不具有相應的行政法身份。近年來的行政法治實踐表明，一些非常間接的社會個體和群體往往會對行政行為提出質疑，一些群體性事件就是這些社會個體和群體的行為方式，那么這些利益是否也應當考慮呢？是否也應當成為利益注意義務的范疇呢？一個行政行為若要考慮到它的價值的長效性，就應當對上列三個方面的利益都有所注意，而注意的程度和層次可以有所區別。這是行政主體利益注意義務的又一個重要構成。
三、行政主體利益注意義務的法治價值
改革開放之前，我國的行政法是以管理論作為理論基礎的，“行政法是一切管理法規的總稱。國家有關行政管理方面的各種法規種類繁多，具體名稱不一，但就其內容來說，凡屬于國家行政管理范疇的，在部門法的分類上統稱為行政法。”11 而該理論建立的經濟基礎是計劃經濟，行政主體是否要更多地考慮當事人的利益完全可以作出否定的回答，因為社會個體的利益是通過公共利益進行分配和整合的。改革開放引入了市場機制，而政府在這種機制中已經由原來的管理者變為了現在的裁判者，它必須在行政過程中認可競爭機制存在的合理性，承受競爭所帶來的行政秩序和社會秩序方面的后果?？偠灾?，市場經濟是利益凸顯的格局，而在利益面前既出現了社會生活中的強者，也出現了社會生活中的弱者，也許強者的利益不是行政主體注意的焦點，但弱者的利益行政主體必須予以充分考慮。市場經濟的體制形態與行政主體的利益注意義務有著邏輯上的關聯性，除了市場經濟這個大的社會格局所發生的變化之外，私權的概念也已經被普遍化，而且私權概念已經不僅僅是私法范疇的問題，更重要的是它已經成為公法繞不過去的問題，我國2004年憲法修正案就確立了私權的概念和私權保護的重要性。毫無疑問，私權歸屬于社會個體，與行政利益沒有關聯，甚至與國家利益也沒有直接關聯，而行政主體的行政行為是針對這些社會個體或者群體而作出的，若行政行為在對這些社會個體或者群體作出時還運用的是公權的思維模式，那就必然使行政行為走向它的反面。從這個角度講，私權在行政法中的普遍化必然會帶來行政主體對相關利益的重視，使每一個行政行為的作出都能夠考量相關的利益。 我國行政法治除了上列變化之外還有一個非常重要的變化，那就是從以前的行政高權向現在的行政公平進行轉化，例如在改革開放之前我們不會認為行政主體是一個行政法上的義務主體，只會認為其是行政法的權利主體，行政高權必然使行政主體成為權利主體，而行政的公平性和公正性則必然要求行政主體成為行政法上的義務主體。近年來我國行政法上的頂層設計就將行政主體定位為義務主體，行政系統必須“著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，強化政府促進就業、調節收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，實現基本公共服務標準化、均等化、法定化?！?2 行政主體既然是義務主體，它所承擔的義務就應當進行新的構造，并在傳統權利和義務中進行超越，其中利益注意義務便與這種義務主體的身份不謀而合，也與其在新的行政法治格局下所扮演的社會角色不謀而合。上列方面對我們分析行政主體利益注意義務的法治價值具有重要指導意義。
第一，體現給付行政的價值。給付行政有著特定的含義，它指行政主體將服務于行政相對人、服務于社會公眾作為行為取向，并由此出發為行政相對人、其他社會公眾帶來更多的利益。給付行政的概念所包含的合理性是毋庸置疑的，更為重要的是，它體現了行政法中新的時代精神。行政法的發展經過了管制、放松管制、行政契約等若干發展階段，放松管制是對管制這個時代精神的超越，而行政契約則是對放松管制的歷史超越。正當人們津津樂道地談論行政契約在行政法治中的價值以及契約成為行政法治中的主流時13，行政給付的行政法理念便產生了，而且從法治發達國家的狀況來看，它已經取代了契約時代的行政法精神。在我國行政法治中還不能說給付行政已經是一種新的行政法時代精神，但是可以毫不夸張地說，給付行政已經成為我國行政法治中的一個普遍現象，2003年孫志剛案所帶來的行政法治的變化是給付行政在我國迅猛發展中的一個標志性事件。給付行政應當在行政法的具體環節上有所體現，行政主體義務體系中出現利益注意義務便是給付行政發展的必然結果，它也體現了給付行政的相關價值。因為行政主體通過履行利益注意義務必然能夠使行政相對人獲得利益，進而得到行政相對人的認可。
第二，體現義務周延化的價值。在法治發達國家和地區，行政主體的義務已經相對比較成熟，以我國臺灣地區為例，學者們就將存在于行政過程中的行政主體的義務分為三個范疇：基本義務、相對義務和特定義務。基本義務是指行政主體所承擔的促進社會發展、維護社會秩序等較為廣泛的義務;相對義務則是由于行政主體在某些領域內行使了行政權力從而帶來的義務;特定義務則是在特定條件下所承擔的義務。14 這個分類表明其義務體系已經相對比較周延。與之相比，我國大陸行政主體義務的構造和理論研究則比較滯后，行政法典則中很少使用法律義務的概念，也很少用義務來框定行政主體的行政行為，這與我國行政法的大格局不協調。行政主體的義務應當是成體系的，行政主體在當下的行政法治中本身就是一個義務主體，它的義務構成直接關系到行政法治的狀況，我們講行政主體要規范履行行政行為，平等保護行政相對人，積極推動社會及發展，忠實履行維護行政秩序的義務等等，這些義務都是較為傳統的。在新的行政法治格局下，我們必須使行政主體的義務有一個全面的構造和周延化的體現，那么行政主體利益注意義務便提供了很好的思路，因為該義務附著于行政行為之中，它要求行政主體不但要做好一個行政行為，而且在該行政行為作出時，還要添加諸多新的負擔。沿著這個思路，我們可以對我國行政主體的義務進行全新的構造，該義務對于推動行政主體義務周延化具有不可取代的價值。
第三，體現弱化行政高權的價值。我國的行政法治有著強烈的管制傳統，行政系統在行政法治中起著核心作用，其承擔著非常復雜的國家管理職能，甚至可以說行政系統的職能已經超越了行政權的范圍。在有些情形下，行政主體承擔著立法職能，它能夠制定行政法規則，而且在我國行政法體系中，行政系統所制定的行政法規則要遠遠多于立法機關制定的行政法規則。15 在另一些情形下，行政系統還承擔著司法職能，例如在行政復議中，行政主體就承擔著解決糾紛的職能，而該職能與司法職能并無二至。當然就行政主體所承擔的行政職能而論，也顯示了它的強勢性，它可以設定行政秩序和新的行政法關系，也可以通過行政手段進行行政控制等等?？偠灾姓邫嗍俏覈姓ㄖ蔚膫鹘y，盡管近年來行政高權已經有所弱化，但它的影響還是存在的。在行政執法中出現的諸多非理性的行政執法就充分證明了這一點。行政主體的利益注意義務使行政相對人和整個社會公眾眼前一亮，因為行政主體在這個義務履行中已經看不到任何行政高權的色彩，他所體現的是行政主體的公共服務，是行政主體給行政相對人所帶來的利益等。行政高權的淡化是我國行政法治的發展趨勢，而如何使行政高權淡化呢？在行政主體的義務體系中增加利益注意義務便是一種可行路徑。
第四，體現執法人性化的價值。政府行政管理職能的履行同樣經過了一個發展階段，就是由原來的行政管理變為了現在的行政執法，這個轉化以我國1999年憲法第13條修正案的出臺為契機，該修正案將傳統的“法制”變為了現代的“法治”。16 這個轉化被學者們稱為由行政管理向行政執法轉化，它對于行政法治而言具有突破性的價值。因為在目前的情況下，行政主體是執法者的身份而非管理者的身份，那么行政執法概念是否解決了行政主體作出行政行為時的所有問題呢？我們還不能夠作出完全肯定的回答。因為近年來在行政法治實踐中，行政執法還存在著粗暴執法、釣魚執法、突擊執法甚至選擇性執法等非理性執法的情況，這些非理性執法為行政主體提供了執法的方便和權威性，但對于行政相對人而言則是非人性化的。社會公眾在福利國家這個大的理念之下所要求的是行政行為的人性化，是行政執法的人性化，勿需證明，行政主體履行利益注意義務就是最為人性的事物，因為它既使行政主體的行為變得比較柔和，又使行政主體充分考慮了行政相對人的利益，從這個角度講，該義務對行政執法可以產生非常積極的影響，這是它的又一個重要價值。 四、行政主體利益注意義務的正當履行
行政主體利益注意義務既然作為一種法律義務就應當得到履行，否則該義務即便在行政法制度中有所存在，它也會形同虛設。那么如何使該義務得到履行呢？
第一，將該義務框定在行政法關系之中。我國政府組織法和部門行政法為行政主體設定了相應的義務，但這些義務并沒有在行政法治實踐中得到很好的履行，行政相對人滿意度不高，其中一個非常重要的原因就是諸多行政主體對這些義務的認知還停留在純行政的層面上，僅僅用行政的邏輯和視野來看待這些義務。基于此，應當以黨的十八屆四中全會對我國法治國家建設的頂層設計為立足點，將行政主體的這個義務以及其他義務框定在行政法關系之中，賦予其法律屬性，使每一個履行都能夠貼上行政法關系的標簽，一旦從行政邏輯變成了法律邏輯，其履行就會有法治上的保障。
第二，行政主體的利益注意義務應當與行政相對人的對應權利聯系在一起。在我國行政法學理論中，行政主體被做了非常特殊的處理，普遍認為它有優先權，認為其在行政法關系中具有單方面性。例如有學者就指出：“政府職能擴展后，對社會的權力急劇膨脹，行政自由裁量權廣為擴張，在這種情況下如何實現對行政的法律控制便成為行政法的難題?！?7 然而，依據法理學和行政法原理，行政主體的義務是相對于行政相對人的權利而言的，即是說，當行政主體是義務主體時，行政相對人便是權利主體，在這種情況下，行政相對人對行政主體也具有單方面性，所以我們要讓行政相對人知曉他有要求行政主體履行利益注意義務的權利。但目前諸多行政相對人并不知道這一點，諸多利害關系人更不知道這一點。
第三，行政主體的利益注意義務應當有保障和監督機制。黨的十八屆四中全會關于法治體系的構成中提出了法治監督體系和法治保障體系的概念，而且將他們共同作為法治體系的構成部分，我們可以以此為理論基礎，使行政主體的利益注意義務有相應的監督和保障機制。利益問題是一個敏感問題和一個使行政相對人得到實惠的問題，如果沒有相應的物質和精神保障，行政相對人便不可能從行政主體的這個義務中獲得好處。那么如何建構該義務的保障和監督機制，則是需要深入探討的問題。為了在我國行政法治實踐中讓行政主體很好地履行利益注意義務應做到：
首先，行政主體考慮相關利益的正當履行。行政行為的作出是行政主體的基本職責，因此在行政法治實踐中行政主體常常所追求的就是行政行為作出時的程序、效力、后果等。深而論之，行政主體將行政行為的側重點放在了它的實施或者完成上，而很少考慮該行政行為所涉及的其他內外在因素，尤其不會考慮該行政行為所涉及的利益問題。基于此，我們要求行政主體首先要考慮與該行政行為相關的利益，也就是要有一種下意識的對于行政行為所涉及的利益的關注，如果沒有這樣的意識，那就使原來存在于行政行為中的利益被忽略，一旦相關的利益被忽略，下一步的利益保障行為就必然不復存在。而且，行政主體考慮相關利益應當具有全面性、針對性，既要考慮合法利益也要考慮合理利益，既要考慮直接利益也要考慮連帶利益等。在一個行政行為中可能會牽扯到諸多的利益，但有些利益是核心利益，有些利益則可能是非核心利益，這就要求行政主體在利益考慮中要分層次、分類型、分輕重程度等。在美國行政法制度中有相關考慮的概念，還有不相關考慮的概念18，事實上這些相關考慮和不相關考慮或多或少都與利益有關。在行政法制度中如何考慮相關利益是一道難題，但是作為完整意義上的行政法治而論，該難題應當予以解決。
其次，行政主體關注相關利益的正當履行。在行政行為作出時，行政主體考慮相關利益只是履行該義務的第一個環節和正當履行的一個方面的內容;第二個方面或者環節要求行政主體必須關注相關的利益，由此要認識到該利益對行政相對人和對其他當事人的重要性。行政行為旨在維護行政秩序。但是在給付行政的行政法治理念下，行政行為還包括了諸多人性化的因素，易言之，行政主體不能夠僅僅用政治的眼光和思維方式考慮行政行為的后果，它還應當有其他倫理和道德方面的考慮。不能夠將行政相對人的利益訴求視為不正當的。自我國1992年全面推行市場經濟以來，我們已經接受了亞當·斯密關于社會個體為生存而自身所為的行為對社會并不一定是有害的理論，所以行政主體要關注當事人的利益，關注當事人對利益的訴求行為，如果沒有這樣的關注，那該義務就無法予以履行。
再次，行政主體兌現相關利益的正當履行。利益對于行政相對人而言是實實在在的，當然對于行政主體而論也是實實在在的。換言之，行政相對人是否獲得利益是行政主體利益注意義務的最后判斷標準，行政相對人是否獲得利益也是行政主體行為方式的最高判斷標準。在我國行政法治實踐中，常常存在著行政相對人接受行政行為但不認可行政行為的現象，在法律程序上行政主體也許是對的，行政相對人也往往找不到詬病的理由，但是行政相對人心里總有一本賬，那就是他是否應當獲得某些利益，或者不應當獲得某些利益。在行政執法中行政主體雖然有利益上的承諾，甚至有利益上的考慮，但常常以這樣或那樣的理由而沒有兌現相應的利益，這在行政救助行為和其他相關的給付行政行為中是較為多見的。行政主體利益注意義務應當以履行與否為考量標準，而該義務的履行狀況直接與利益掛鉤。行政主體無論采取什么樣的行為方式對待行政相對人，如果其利益沒有得到實現，其總會認為行政主體沒有很好地履行該義務?；谶@個理由，我們應當強調行政主體在行政行為作出時如果涉及到行政相對人的相關利益，就應當盡可能予以兌現，讓這種利益得到行政相對人的認可。
最后，行政主體保障相關利益的正當履行。在一些法治發達國家的行政法制度中，充分考慮了利益的保障制度，例如有些國家就在公共資金中有相當一部分由政府行政系統根據行政執法實踐進行裁量支配的資金，有些國家則建立了嚴格的利益保障制度，有些國家即便在一個具體行政行為中也充分考慮了當事人的利益，例如有些國家在行政處罰制度中設立了罰款這種處罰形式，并建立了當事人初犯的情形下可以免交罰款的制度。19 顯然，這樣的制度從細節上保障了行政相對人的利益。與之相比，我國有關行政相對人利益的保障制度則是相對落后的，以國家賠償為例，行政相對人因行政違法行為而獲得賠償并沒有切實的保障，這是我們從總的方面對行政相對人利益保障制度的評說。行政主體利益注意義務要得到很好的履行就應當建立具體的利益保障制度，行政主體就應當積極地保障行政相對人獲得相關的利益，這種保障可以是制度上的，即制定相關的行政法制度，用這些制度使該義務能夠有效履行。此外，還應當設立相關的基金，雖然這種基金僅僅體現了物質利益，但它對于該義務的履行同樣是非常重要的，因為在行政法治實踐中有關的物質利益往往是利益關系的焦點，它常常與金錢相關的財富有所關聯。 注釋：
?、?應松年：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社2011年版，第107頁。
?、?[韓]金東熙：《行政法Ⅰ》，趙峰譯，中國人民大學出版社2008年版，第5—6頁。
③ 最高人民法院2010年1月14日發布了《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》，其將我國的行政管理分為42類，并根據行政管理的范圍將行政行為分為行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可等27個種類。
?、堍?參見關保英：《行政法學》上冊，法律出版社2013年版，第127、129頁。
?、?[德]漢斯·J·沃爾夫：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第485—486頁。
?、?[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2013年版，第105頁。
?、?[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第307—308頁。
?、?[德]羅爾夫·施托貝爾：《經濟憲法與經濟行政法》，謝立斌譯，商務印書館2008年版，第526頁。
⑩11 王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第3、1頁。
12 《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》，中國法制出版社2016年版，第6頁。
13 契約治理與“新公共管理”或者“新行政法”有著密切的關聯性，在新公共管理和新行政法的時代背景下，契約化治理必須扮演主要角色。 [英]A·C·L·戴維斯：《社會責任和統治力的功法探析》，楊明譯，中國人民大學出版社2015年版，第29頁。
14 參見張家洋：《行政法》，臺北三民書局1998年版，第181—182頁。
15 在我國行政法體系中以中央層面上的行政法律、行政法規和政府規章為例，由全國人大及其常務委員會制定的行政法律僅占百分之三，由國務院制定的行政法規占百分之十五，其余百分之八十二都是政府規章。可見在我國的行政法治體系中行政系統所享有的立法權是非常大的。在法治發達國家情況也比較類似，在美國就出現了政府規章膨脹的問題。
16 《中華人民共和國憲法》第13條修正案規定：“憲法第五條增加一款，作為第一款，規定：‘中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義國家’。”
17 黃竹勝：《行政法解釋的理論構建》，山東人民出版社2007年版，第8—11頁。
18 參見[美]理查德·J·皮爾斯：《行政法》第3卷，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2009年版，第1197頁。
19 美國在對交通違法的處罰中，如果違法行為人是初犯而且情節也不十分嚴重的情形下，便可以免去相應的處罰。通過告誡提醒違法行為人下不為例，若違法行為人在后面實施了同類違法行為，則要追究其法律責任。
作者簡介：關保英，上海政法學院教授、博士生導師，上海，201701。
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