論全球化、后工業化中的社會治理重構
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〔摘要〕 在從農業社會向工業社會轉變的過程中，建構起了以“民主”“法治”以及由現代政府所承載的“公共行政”等為內容的社會治理體系。這個社會治理體系在工業社會的發展中發揮了無比重要的作用。然而，人類社會處在進化過程中，不會停留在某種狀態而不發生變化。當今時代，人類社會正處在全球化、后工業化進程中。這是人類社會從工業社會走向后工業社會的又一次偉大的歷史轉型運動，意味著整個社會及其社會治理體系的重構。在思考社會治理體系重構的問題時，我們應當認識到的主要問題就是，社會治理應當承擔的任務和開展行動的條件都完全不同了，因而，社會治理體系的建構邏輯以及所要建構起來的社會治理模式，也將與工業社會的社會治理體系完全不同，即建構以合作行動為特征的社會治理。
〔關鍵詞〕 全球化，后工業化，社會治理，合作行動
〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）03-0080-08
在中國人為什么喜歡“拆遷”的問題上，西方人一直不理解。在西方國家，16世紀的建筑隨處可見，而在中國，人們總是習慣建了拆、拆了又重建，有的人由此領悟出中國人不喜歡歷史。其實不是這樣的，中國人實際上無比珍愛自己的歷史。中國人喜歡拆遷是由其思維方式決定的，具體說來，源于中國人創作時的思維方式。以作畫為例，西方人畫油畫是可以經過無數次修改的，直至完成;中國人在宣紙上作畫，要么成畫，要么變為廢紙。所以，中國人對社會治理的態度是不斷地否定、拋棄。即便是改革，實際上也是革命。在全球化、后工業化進程中，隨著社會變革的問題提出來之后，也許中國人的這種思維方式是有益的。因為，中國的改革開放幾乎是與人類社會的全球化、后工業化運動同時啟動的，特別是經歷過幾十年對西方的學習和研究，我們已經對畫油畫的技法了然于胸，而且對油畫成畫后的構圖之死板僵化不甚滿意。我們追求潑墨寫意之暢快，也深諳景在畫外之意境。因而，我們以改革的方式去造就一場革命是完全可能的。事實上，在全球化、后工業化進程中，我們所要實現的就是一場革命。其中，社會治理模式的重構則是這場革命取得合乎歷史進步要求之成果的保障。
一、社會治理中的民主、法治與行政
如果說統治體系不同層級間的關系是松散的，比如，把美國那種聯邦體制看作民主的模板，那么，對于農業社會歷史階段中的中國，我們應當作出民主還是集權的理解呢？用吉登斯的話說，“傳統中國的中央政府很少設法直接控制其各個省份，尤其是那些較為偏遠的省份。當時，中國統治范圍內的大部分居民都過著一種與其統治者完全不同的生活，無論是在文化還是在語言上，他們都與其統治者很少有共同之處” 〔1 〕14。如果在體制上把中國當時的社會治理結構稱作是民主的，認為地方統治者（政府）有著自由和自決權，那么，人們都不會贊同。既然如此，人們又有什么理由把集權的帽子戴到那個時期政治的頭上呢？正如吉登斯所指出：“歐洲民族的興起，尤其是它們在世界其他地方的發展，僅僅是一種相對晚近的現象?！?〔1 〕13
民族是與國家一道興起的，所以，學者們也把現代形態的國家稱作民族國家。有了民族國家后，在政治體制建構過程中，才會遇到民主還是集權的問題。也就是說，民主與集權的問題僅僅是與現代民族國家聯系在一起的，為民主尋得古希臘的源頭和把集權斥之為封建的政治糟粕，都是錯誤的。當然，對于近代早期的思想家來說，為了思想表達的安全和尋求傳播、認同的需要，采取“托古改制”的策略，是可以理解的。所以，我們能夠理解他們為什么要從古希臘和羅馬中去尋找民主和法治的原型，但我們認為那在很大程度上是虛構的。對于后世學者而言，啟蒙思想的權威地位已經確立了起來，而且也成了社會建構的理論依據。如果還像啟蒙思想家那樣“托古改制”，閉著眼睛去談論古希臘的民主和古羅馬的法治，實際上，就只能說這種做法在思想上是不嚴肅的，在學術上是不嚴謹的。當然，在20世紀中期，當以阿倫特為代表的思想家們思考民主政治轉型的問題時，盡力淡化民主的制度和體制色彩，要求在行動的意義上重新定義民主，也確實產生了協商民主理論、公眾參與理論等。但是，他們的所有思考都是在既定的民族國家框架中進行的，并不具有泛歷史的普適性。就全球化、后工業化運動對民族國家所構成的沖擊而言，也使得這些民主重構的思想失去了色彩?？梢韵嘈牛坏┤蚧⒑蠊I化運動取得積極進展，一旦民族國家的身形變得模糊、再模糊，關于民主、集權等問題的討論也就完全失去了意義。
阿倫特在談到古希臘的法律時，特地引用了赫拉克利特關于“法律是城邦的城墻”的比喻，認為法律的功能類似于，“正如必須先建好城墻，一個可以辨認出輪廓和邊界的城邦方能存在;同樣，法律決定了居民的品行，使自己的居民與眾不同，能夠與其他城邦的居民區分開來。法律是由某個人所設定和建造的城墻，眾人可以自由活動的現實的政治領域便建在這城邦之內” 〔2 〕154。阿倫特指出古希臘法律的這種城墻功用，是為了說明古希臘的法律與現代不同，它是超政治的，是在政治之先或政治之外得以確立的，而現代法律則是生成和存在于政治過程之中的。對于超政治的古希臘法律而言，“重要的是邊界的標記而不是關系和聯結的形成。也就是說，法律使城邦得以持存，如果法律被廢除，城邦也就失去了自己的身份。對法律的違背是一種傲慢的行為，是對生命本身界限的僭越。法律在城邦之外是無效的;它的約束力僅僅適用于它所圈定的空間” 〔2 〕154。
如果把古希臘的法律看作法律的原始形態，那么，在這里可以清晰地看到，法律像城墻一樣發揮著隔離作用，通過圈定一個空間，使空間內的生活不受外部因素的干擾，空間內的一切都可能是自由的、有序的。但是，一旦突破法律的邊界，就會看到暴力，甚至接受以暴力形式出現的無情懲罰，如被判定僭越“城墻”的蘇格拉底，所受到的就是這種懲罰。所以，“法律盡管界定了人們在其中共同生活而不使用武力的一個空間，但就其起源和本性而言，法律涉及某種暴力的東西。法律的產生依賴的是生產而非行動;立法者類似于城邦的建筑師或建造者，而非政治人或者公民。法律造就了政治發生的場域，法律本身包含著內在于一切生產之中的暴力。作為一個制成品，法律完全不像任何自然生成的東西那樣不需要上帝或人們的協助便能存在。任何非自然的、并非靠自身而形成的東西都包含著自身被生產出來所依據的法則，每種東西都體現它自己的法則，法則之間的關系不過是那些法則的產物之間的關系” 〔2 〕154。在這里，法律本身就是神，也是王，在它所圈定的空間中，凌空傲視眾生亦如羊群，誰也不能踏入它所劃定的邊界。 就法律所具有的至高無上的地位而言，由法律施行的統治與由君主主宰的統治一樣，都無非是一種統治，只不過統治的樣式不同而已。所以，在法律的統治之下，城邦中需要管理的事項是微乎其微的，或者說，城邦中幾乎沒有什么值得給予關注的管理事務?，F代學者往往認為古希臘城邦所實行的是法治，這是一個天大的誤會，至少是將法律的統治與現代法治混同了，甚至認為古希臘法律的統治是現代法治應當學習和模仿的樣板。這反映出的是一種不求甚解的膚淺認識。我們認為，從阿倫特的描述中已經能夠清晰地看到，亦如君主主宰的統治一樣，法律的統治也同樣屬于統治型的社會治理模式。因為，“法律是城邦的主人和指揮官，而城邦中沒有哪個人有權指揮他的同儕。因此法律是父親與專制君主的合體……由于對法律的服從沒有任何自然的目的，因此公民與法律的關系還可以類比于主人和奴隸的關系：法律劃定了公民一輩子都是一個‘兒奴’” 〔2 〕155。在法律的統治之下，城邦中除了可以對公民、外邦人、婦女、奴隸等進行區分之外，并不存在社會性的群體分化。因而，城邦所擁有的是一種統治結構，存在于公民、外邦人、婦女、奴隸之間的是一種統治關系，而不是法律關系。也就是說，在這個類似于君主的法律統治之下，城邦各構成要素之間并無法律關系。即便是在公民中，智慧、勇敢等也是從屬于榮譽追逐的，公民之間并無法律關系得以表現的責任和義務等?！盁o論我們對希臘人的這種法律的概念作何解釋，對他們而言，法律從來沒能幫助國家之間或是一國之內不同政治共同體之間建起橋梁?！?〔2 〕154在沒有法律關系的地方，我們怎么能解讀出法治呢？所以，古希臘并不存在現代學者所臆想的“法治”。
只是在資產階級革命中，特別是得益于18世紀的啟蒙運動，才確立起現代法治。這種法治是建立在民族國家得以建構起來的前提下的，在民族國家的框架下，幾乎所有居民都獲得了公民權利，被規定為平等的社會存在物，而且在理論上被賦予了自由的權利。這樣一來，統治結構解體了，從而使法治具有了管理的屬性。在法治框架確立起來后，社會治理在遵循和貫徹法的精神時可以作出一些工具選擇上的靈活性。比如，面對常規性的事項，依“法條”行動;面對較為復雜和不確定的事項，依政策行動。從20世紀后期的情況看，在社會治理的過程中，世界各國都出現了這樣一種具有趨勢性的做法，援用政策去開展社會治理的方式占有越來越大的比重。無論是根據法條還是政策開展社會治理，都是法治的實際表現，都是對法的精神的實踐詮釋。但是，從20世紀后期的情況看，顯現了越來越多的運用政策手段和依據政策開展社會治理的狀況。這無疑包含著一種隱喻，那就是，社會的復雜性和不確定性的增長使得法條顯得僵化，無法滿足社會治理的實際要求，以致不得不求助于靈活性程度較高的政策。作為一種趨勢，它所指示的未來，即在高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理，必然會要求具有更大的靈活性。
20世紀初，隨著公共行政模式的確立，行政管理活動是在官僚制組織中展開的，而官僚制的最基本要求就是按照規則行事。這也是法治的觀念在組織運行中的體現。同樣，在組織的外部功能方面，按照以法的形式出現的規則、標準開展行動，更是獲得合法性的基本途徑。所以，法治也就是行政管理的最高標準和最為基本的特征。但是，公共行政與其政治生態之間是不一致的，因為政治是按照民主的要求而開展活動的，所擁有的是民主制度，這就使行政與政治之間出現了制度性的沖突。對于這個問題，是通過政治-行政二分原則的確立加以解決的。也就是說，行政與政治不同，雖然二者都是服務于社會治理目標的，都是社會治理體系的具體構成部分，但政治是意見的領域、決策的領域，而行政則是執行的領域和過程。因而，承載行政活動的組織可以擁有不同于政治的制度，因為它是以官僚制的原則去加以建構的。不過，從美國來看，在經歷了羅斯?？偨y的行政集權后，就出現了一些學者（如沃爾多等）開始重新思考行政與政治的關系，直到20世紀70年代演化出了“新公共行政運動”，明確地提出了行政的政治控制之要求。實際上，他們所提出的也就是一種否定官僚制的主張。
新公共行政運動僅僅是在政治與行政的關系問題上作出了思考，而20世紀80年代的新公共管理運動則要求把視線轉移到第三個方面，即提出引入“企業家精神”。這在否定官僚制方面無疑是一項積極貢獻。也就是說，在政治與行政之間關系問題上的爭論無法形成共識性意見的情況下，也就將這個問題擱置起來了，而是到另一個方面去尋找出路。所以，新公共管理運動并不討論政治與行政的關系問題，而是搬出一個能夠對官僚制造成直接沖擊的因素——企業家精神。這樣做的效果是，在新公共管理運動的影響下，“人們在努力改進政府運作過程中，越來越多地使用了諸如顧客、質量、服務、價值、鼓勵、創新、授權和靈活性等詞語，這表明官僚制范式已經不再是美國政府管理中唯一或主要的觀點和論據了” 〔3 〕130。雖然新公共管理運動所采取的這些改革措施還更多地具有一定的被動選擇的特征，但是，卻表明人們對官僚制的失望。其原因就在于，社會的復雜性和不確定性程度日益增長，使得官僚制組織無法在復雜性和不確定性的環境下依然保持其分工-協作的高效運行。
我們也看到，新公共管理運動在提出了對政府的改造方案時，實際上陷入了近代早期關于國家與社會、政府與市場關系問題的經典討論之中去了。如果說政治-行政二分原則的提出，自由主義的或凱恩斯主義的處理國家與社會、政府與市場關系的做法，都無非是對源于近代早期經典討論的解決方案的話，那么，新公共管理則為這種討論的再循環確立了起點。如果所制造出來的是一種簡單的循環，在抽象的意義上也可以作出螺旋式上升的判斷。若把工業社會所造成的發展后果也聯系起來的話，就會看到，人類社會已經走進了高度復雜性和高度不確定性狀態，這種循環已經變得不再可能，假如進入新一輪的循環，那么人類將會陷入非常危險的境地。所以，我們是對新公共管理運動持懷疑態度的，盡管新公共管理的諸多建議在中國要比世界上任何一個國家都得到了更加忠實的履行。 對于新公共管理運動而言，“政府再造就是用企業化體制來取代官僚體制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使，就是創造具有內在改進動力的公共部門” 〔4 〕15。但是，我們不禁會產生疑問：在現代化的過程中，企業與政府都是在同一個時間點上產生的，它們也都經歷了幾個世紀的發展，為什么在這么長的一段時間內，人們都沒有想到用企業化體制來再造政府，而是把這項貢獻留給了新公共管理運動？也就是說，在整個現代化的過程中，為什么人們會耽迷于對政府體制和企業體制進行單獨設計和更新，而不是用一種體制去改造另一種體制？如果說這是一個人類在認識上長期無法認識到和無法克服的難點的話，那么，我們是應當承認新公共管理運動所取得的這項成就的。相反，如果這點在認識上并不是無法企及的，而是因為人們發現這樣做會引發一系列更為嚴重的問題——諸如政府性質和職能的異化——的話，那么，新公共管理的做法不僅不是一項新發現，反而是在民主政治的生態中產生的一株“毒草”。因為，它在所謂“民營化”的口號下讓政府可以冠冕堂皇地把自身應當承擔的社會責任推卸給社會，而政府的規模以及稅收并未相應地達到大幅度減少的目的。
二、社會進化提出的社會治理重構要求
如果進化論是可信的，我們在它所提供的視角中所看到的也就是，因為社會的進化太快而使得生物進化似乎停滯于某處了。社會的進化，更多地是由人的活動推動的，盡管人在生活中并未關注宏觀社會后果，即使予以關注了，也往往未能預知其后果。所以，歷史哲學家們也把社會進化稱為“自然歷史過程”。盡管它是“自然歷史過程”，卻由于人的一切活動在微觀的意義上又都被貫注了目的性的內容，特別是人們發明了工具、對行動進行謀劃和發明了組織技術等，從而使得人類完全脫離了生物進化的“天擇”屬性。所以，社會的進化不同于生物進化，而且在經歷了工業社會歷史階段中的科學技術大躍進后，所呈現出來的是加速化的態勢。
社會進化的加速對人類造成的影響可以從兩個層面來認識：第一，社會進化速度的加快，使人類無法適應，從而陷入了某種“人類的瘋狂”狀態之中，并有可能走上自我毀滅之路。也許人們不相信這種情況出現的可能性，即使認為存在著這種可能性，也會認為現代社會科學以及制度等能夠防范人類在整體上陷入瘋狂并自相殘殺的狀態。不過，我們認為，這種狀況是有可能出現的，在能否防范和如何防范的問題上，則需要探索和研究。第二，社會的進化已經破壞了人類賴以生存和存續下去的生態，而且正處在加速惡化的進程中，一種把人類引入毀滅境地的趨勢似乎無法避免。在這一點上，可以說人類已經形成了基本共識，只有少數極端的執拗人士不承認這一點。雖然這一點在很大程度上已經成為共識，但人們卻不愿從造成這種惡果的道路上跳出來?；蛘?，帶著某種無力感，無力跳出就干脆不去嘗試。更有一些政客在認識到這一點后而去做進一步推動的事，只要能夠討好失去了理智的“選民”而求得一時痛快，讓人類早一日毀滅也無妨。
面對這種情況，一些學者帶著哀聲在呻吟，卻也無濟于事。難道人類果真只能這樣等待“末日”的到來？面對這個問題，我們認為，即使無力挽回，也應心有不甘吧。所以，我們希望呼喚愿意嘗試一把的力量。在此過程中，我們必須指出：首先，社會進化加速的趨勢是不可逆轉的，而且對人的生存構成的挑戰也越來越大。其次，任何有意識地忽略、回避的鴕鳥式心態、悲觀消極的看法、“今日有酒今日醉”的行為等，都是錯誤的。所以，我們應有所作為。其實，在社會進化加速的趨勢中，我們還是從隱藏于背后的那種人的活動中看到了某種希望。因而，我們所應做的工作就是，努力把“自然歷史過程”改變為“自覺創造過程”，真正地去推動歷史發展。一旦我們有了這一構想，就會發現，當前正在發生的全球化、后工業化運動恰恰是一個機遇，給予我們的是創造性地建構后工業社會的機會。在我們努力把握住這個機會的時候，也許科學家的一個提示是值得努力嘗試的，那就是，“我們面臨的挑戰將從目前的科學實踐為主轉變為道德實踐為主。如果說，從我們目前的觀點看，道德任務似乎還顯得相對瑣碎的話，這只能說它反映了我們目前的不成熟” 〔5 〕31?；谶@樣的思路，我們是有理由提出社會的倫理建構的，而且應把社會治理的倫理建構作為優先實踐的事項確立起來。
從歷史進步和社會發展的視角來看，吉登斯認為，“打破傳統以對傳統的理解為開始：當傳統被理解為事情曾經如此、現在如此以及應該如此，傳統的影響力最為強大。但在把某些實踐植入‘傳統’的時候，后者也因此而遭到破壞，因為它在各種已經認可的既有實踐中加入了其他模式” 〔6 〕213。不過，這是難以避免的，因為現實的實踐必然包含著來自于傳統的意識形態的介入。而且，在對這種實踐的觀察中，傳統所賦予觀察者的理解模式以及觀察者在接受傳統的過程中習得的偏好，都促使他從實踐中搜尋可以證明傳統的因素，并將其放大。所以，傳統的力量是強大的，打破傳統往往是非常艱難的工程。一般說來，除非傳統的束縛致使當代人處于某種窒息的狀態，才會激發出打破傳統的力量。也只有當這種力量被激發出來后，對傳統的理解才會從屬于打破傳統的要求。更多的時候，人們陶醉于對傳統的無比美妙的想象中，以自戀的方式為傳統而自豪，即使傳統已經束縛了人們前行的腳步，即使傳統已經發生了變異，也在癡狂地維護那個傳統。比如，民主是工業社會這個歷史階段中社會治理的一個偉大傳統，然而，在工業社會遭遇全球化、后工業化運動的否定之時，民主開始顯現出了變異為民粹的跡象。但是，人們因為對民主的迷戀而不愿意正視這種變異，甚至不愿意承認民主正在變異為民粹的事實。也正是因此讓人們對全球化、后工業化抱持懷疑的態度，而學者們雖然意識到全球化、后工業化已經是一場現實的運動，卻又千方百計地要將它植入傳統之中。這樣做的結果就可能是：讓人類在承認全球化、后工業化，并在尋找和發現不同于傳統的行動邏輯之前，付出慘痛的代價。
應當說，20世紀后期以來，人們一直處于對各種改革方案的嘗試之中，而且20世紀80年代開始的全球性改革也在一些學者的研究中被分出了多種類型。但是，對于這場全球性的改革，在是否反映了全球化、后工業化的要求這樣一個問題上，卻很少有人去作出審查并提出令人信服的判斷。我們看到，無論是在政治的意義上還是在管理的意義上，20世紀后期以來，公眾參與都構成了一個顯著的社會治理現象。正如克萊頓所說：“從前大多數公共管理者都習慣于在幕后遠離公眾監督或不被公眾關注的環境下工作。但是，今天這一工作的環境大大地改變了，公共管理者不得不與公民或公民組織保持密切的接觸，與公民一起從事日常公共事務的管理。對于公共管理者來說，公民參與已經成為他們工作與生活中的一部分，這是一個不爭的事實。” 〔7 〕10 但是，從歷史演進的趨勢來看，我們認為，這只是一種具有過渡色彩的社會治理現象。它意味著社會治理壟斷局面正在被打破，人們不再把社會治理看作是精英的事務，而是在對自我利益的關切中直接地參與到了社會治理過程中來。如果說在天體的形成中，星云可以不斷地在旋轉中形成行星或恒星，那么，在廣泛的公眾參與中也會形成一個個的組織，并以組織的形式參與到社會治理過程中來，甚至會成為相對獨立的社會治理行動者。到了這個時候，由政府主導社會治理的局面就被打破了，呈現出多元主體合作開展社會治理的局面。事實上，多元主體合作開展社會治理的局面已經形成，這是后工業化進程中給予人們最多聯想的一種社會現象，讓我們看到社會治理模式變革的新希望，那就是合作治理模式的出現。
博克斯被認為是關于社區自治問題研究的專家，他努力推廣美國20世紀后期的社區自治經驗，認為那是民主進化的一種新的形式或一個新的階段。博克斯認為：“合作模式鼓勵市議會朝向共同目標來協同工作，從而使整個社區受益。在這一模式中，管理當局將重點放在賦予組織工作使命、深思熟慮地回應員工的政策建議上，它們避免涉入政策執行的細節中。在合作機制中，市長作為新政策的倡議者，或作為直觀的社區領導中心，發揮著促進溝通和協調的作用?！?〔8 〕91 姑且不論博克斯的這一描述是否真實和準確，單就他的這樣一個在民主模式及其理念下的解讀來看，除了在一些微不足道的微觀事務上實現了各方協商和分級授權是可能的之外，對于那些重大的、緊迫的事項，難道能夠遵循這樣一些做法嗎？顯然是不行的。
事實上，博克斯也是這樣為政府官員進行定位的，他說：“就我們的需要，我們只確定了一個角色，那就是幫助者的角色。幫助者通過為代議者解釋公共意愿，向公民和代議者提供組織和技術的專業知識，以及對政策制定和執行進行監控，以保證公民有機會參與等方式，在政策制定和執行過程中發揮積極的作用。” 〔8 〕117顯而易見，在高度復雜性和高度不確定性條件下開展行動，是不可能將建議者與執行者區分開來的。讓“市長作為新政策的倡議者”，本身就是對其權威的一種默認，相信他因為高高在上而具有遠見卓識。這對社區治理中的自治精神來說，顯然是一種腐蝕劑。即使這一做法已經突破了政府主導，其所取得的進步也是微不足道的。在社會的高度復雜性和高度不確定性條件下思考社區自治的問題，優先關注的應是社區本身以及環境的特殊性，要把社區的每一個事項都看作是獨特的，都需要社區發揮自身的主動性而去尋求解決方案，而不是由外部的某個權威去提供建議和倡議。
我們相信，全球化、后工業化對既有的社會治理模式構成了全方位的挑戰，而且，“當今的挑戰確實令人困擾，但是，挑戰也為我們提升公共服務能力提供了令人振奮的機會” 〔8 〕1。正是這種挑戰，引發了20世紀80年代以來的改革。對于這場全球性的改革，應當給予積極評價，因為這場改革在社會治理方式、方法上作出了諸多調整和創新，在某種意義上，已經促使社會治理的面目變得不同于以往。但是，我們也看到，雖然經歷了數十年的改革，無論是在全球還是一國內部，社會秩序、貧富分化、人類的生存環境等各個方面，并未走向理想狀態，反而顯得迅速惡化。這說明，社會治理的改革未能在根本上找到應對挑戰的方案。顯然，社會發展走進了高度復雜性和高度不確定性的歷史階段，而改革卻沒有在社會治理模式總體性變革方面找到出路。因而，出現了工業社會建構起來的這一社會治理模式與社會治理的現實要求相沖突的問題。
其實，全球化、后工業化意味著人類社會根本性的轉型，也意味著社會治理模式的根本性變革。只有當我們突破既有社會治理模式及其觀念的束縛，并開展全新的社會治理模式建構，才能找到應對既有一切挑戰的方案。其中，在開展社會治理行動的行動者那里尋求根本性的變革，應是一條正確的通道。只有當行動者發生了變化，社會治理才能實現根本性的變革。從歷史上看，在農業社會中開展社會治理的是君主臣僚;在工業社會中，擔負著社會治理職責的則是民主政治框架下的由人民授權的官員。在全球化、后工業化進程中，當我們瞻望后工業社會的社會治理中的行動者的時候，就會發現，這將是一個無“主”的時代，每一個人都將進入合作治理體系之中，其既是治理者也是被治理者。也就是說，我們認為存在著這樣一個歷史圖式：從“君主”到“民主”是場偉大的社會治理變革;同樣，從“民主”到“無主”，也將是一場偉大的社會治理變革，而且其意義要更大。
三、建構以合作行動為特征的社會治理
如果對中國古代的法治思想和現代法治實踐進行比較的話，靜止地審視法，是可以看到其中所包含著的某些可以進行比較的價值的。中國古代的法包含著以“道”為名的價值，而現代的法則包含著以“民意”“公意”等為依據的價值。但是，在法的應用中，它們之間的區別就顯現了出來。中國古代要求那些運用法開展社會治理的人必須擁有一種價值判斷的能力，要做到“畏天愛地親民”，而現代法治則要求運用法的人不能摻雜個人的價值判斷，而是要按照法的規則、標準等作出客觀判斷，行為及其結果必須與法的規則和標準一致。正是對法的應用層面的觀察讓我們看到，中國古代對社會治理者的價值判斷以及智慧提出了較高的要求，使得理想中的法治有了“剛柔并濟”的特征。比較而言，現代法治則是一種“祛柔衛剛”的社會治理形態。
在工業社會的低度復雜性和低度不確定性條件下，現代法治是可行的，從實踐效應來看，也確實取得了巨大成功，而且也在造就輝煌的工業文明的過程中發揮了重要作用。然而，在全球化、后工業化進程中，當我們的社會呈現出高度復雜性和高度不確定性的時候，現代法治的“剛有余”而“柔不足”的狀況也就無法適應社會治理的要求。當然，這并不是說我們應回復到中國古代的法治構想中去。因為，無論在何種意義上，中國古代的法治構想所反映的都是一種極其初級的、粗糙的社會治理思想，作為工業文明的法治實踐已經對它作出了否定，而且這種否定是以歷史進步的形式出現的，我們怎么可能拋棄人類歷史進步的成果而走回頭路呢。不過，中國古代的法治思想卻能為我們尋求高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理提供諸多啟發。在中國古代的法治思想中，法為“繩規”的思想給予我們的啟發是：首先，要重新認識法的概念，不要把法的剛性規則和標準視為法所應有的唯一形態，而是應當思考使法更有彈性的問題。其次，運用法律的人不僅要根據自己的法律知識去開展行動，而且需要根據對法的精神的領悟去獲得知法、用法的智慧。再次，在一切法的實踐過程中，都需要把法的規則和標準放在價值判斷的基礎上，以價值判斷統領事實判斷，從而深入到事實的深處，把握事實的本質。如果我們能夠在這三個方面認真思考社會治理模式重建的問題，是能夠找到社會高度復雜性和高度不確定性條件下的善治路徑的。 社會治理的建構往往是基于對社會的認識作出的，而在對社會的認識上，不同學科有著不同的側重點。我們發現，與政治學相比，倫理學在為近代以來的這個社會進行把脈時，會表現出對個體主義和整體主義的特別關注。事實上，長期以來，人們一直陷入了個體主義與整體主義的爭論之中。不過，在黑格爾那里，這個問題其實已經在辯證法的名義下作了合理的處置，只是因為其論述過于晦澀而沒有終結這方面的爭論。在黑格爾看來，個體主義與整體主義并不是截然對立的，徹底的個體主義也就是整體主義，同樣，徹底的整體主義也就是個體主義。所以，在社會科學研究中，糾纏于個體主義還是整體主義是沒有什么意義的，反而會讓人認為這是一種理論上學藝不精的表現。然而，在工業社會及其思想的發展過程中，卻圍繞這個問題展開了數百年的爭論。這不能不說是人類的悲劇。如果有更多自命的或被封的思想家達到了黑格爾的思想深度，也許這種悲劇就不會發生。不過，我們也不能因此就說數百年來的所有學者在理論上都存在著學藝不精的問題，而是因為社會生活和實踐行動把個體主義還是整體主義的問題擺在了學者們面前。
隨著全球化、后工業化進程的啟動，我們應對此感嘆道：俱往矣。然而，現實情況卻無法令人樂觀，特別是在全球化激蕩出的各種現象面前，個體主義與整體主義的交鋒似乎又開始活躍起來，工業社會以一以貫之的在靜止的坐標中看問題的思維習慣依然在延續。對此，我們雖然可以用一句“活躍于每一個時代舞臺上的都是庸俗學者”這樣一句話去解釋當前存在著的這種現象，但是，在全球化、后工業化這樣一場歷史性的社會變革中，這個問題的影響是極壞的。也就是說，在全球化、后工業化呈現給我們的高度復雜性和高度不確定性面前，在一個靜止的坐標中圍繞著個體主義還是整體主義進行爭論不僅是無意義的，反而是有害的。因為，人類的命運是如此息息相關，人的共生共在已經變得如此重要和如此迫切，以個體自由的理由反對整體，抑或以整體利益的名義壓制個體，都不合乎人的共生共在的要求，甚至會對人的共生共在構成威脅。所以，我們反對任何對人的共生共在主張進行整體主義解讀的做法。在高度復雜性和高度不確定性條件下，人的共生共在要求將人推上了不分個體主義還是整體主義的行動之中，把一切人——無論是以個體還是以整體形式出現——都推入合作行動過程中，使所有社會意義上的主體與客體都消融于作為行動者的現實存在中。在積極的、自主的合作行動中，人們共享人類文化史所提供的一切有益于人的共生共在的價值，過一種既是自覺的又是自由的倫理生活。無論人是以個體的形式還是以集體的形式出現，他都是有道德的行動者。
德沃金借批評沃爾澤之機指出了正義的不確定性，“在一個其傳統接受種姓等級制度的社會里，種姓等級制度是正義的;在一個平等地分配物品和其他資源的社會里，種姓等級制度不是正義的” 〔9 〕271。也就是說，在某些地方，“正義”一詞的真實含義是指正當性，而在另一些地方，則是指合法性，更多的時候，人們是在政治的和道德合理性意義上來理解和談論正義的。也就是說，即便在正義這樣一個具體問題上，也需要在不同的情景和條件下去加以把握，更不用說擔負著提供正義的社會治理體系了。由于正義的概念具有不確定性，因而，一個較為流行的觀點認為，正義并不是一個可以追求和可望實現的目標，而是我們當下現實的一面鏡子，讓我們看到現實中的不足就如看到我們臉上的污點。德沃金卻不滿足于這樣一種鏡子的比喻，而是進一步將正義的意義提升到批評家的位置上?！耙驗槲覀兊墓餐畹囊徊糠衷谟?，正義是我們的批評家而不是我們的鏡子，無論受到挑戰的傳統多么頑固不化，關于分配任何一個物品——財富、福利、榮譽、教育、承認、崗位——的任何一個決定都會被重新考慮，我們會總是質問某些現行制度框架是不是公平的” 〔9 〕273。對于德沃金這樣的法哲學家而言，顯然希望把正義作為目標而不是鏡子。如果考慮到社會治理模式的話，我們也同樣主張，不能滿足于既有社會治理模式為我們提供的秩序、穩定的生活和基本安全保障，也不應把我們社會中所出現的問題（諸如危機事件頻發、災難愈來愈多而且不可控制等）歸于客觀原因，從而為既有社會治理體系開脫，也不應把社會治理中的諸多不可能歸結為人心不古之污點。也就是說，我們需要持有的是既面向現實又面向未來的積極的社會治理變革追求。
在社會契約論的邏輯中，作為社會合作的后盾的因素顯然應當由政府來提供。所以，從歷史上看，一切無政府主義的主張也都引來了無數嘲笑，被認為是荒唐的。也正因如此，當阿克塞爾羅德關注合作的問題時，在思想評述中表現了對霍布斯的同情也就在所難免。阿克塞爾羅德說：“與其說盧梭的社會契約論是個人資源基礎上的某種社會合作，而毋寧說他是主張一些人以‘集體理性’和‘社會公意’為名義實行個人的專制獨裁。就此而論，盡管盧梭從詞語上不同意霍布斯的君主專制主張，但在通過控制社會來強制人們進行某種社會選擇這一問題上，二者可謂是殊途同歸?！?〔10 〕4姑且不論這里是否包含著曲解的成分，就霍布斯的思想成為社會契約論的“草稿”來看，指出它與盧梭思想之間的一致性并無多大意義。關鍵的問題是，如果超出了人們已有經驗的框架去看這一問題的話，關于合作是否必然要在政府的控制下進行，就是一個可以爭論的問題了。
其實，政府完全是一個現代性的概念，正是在現代化進程中，生成了政府。從農業社會的情況看，承擔社會治理職能的并不是政府。實際上，在中國的農業社會承擔起社會治理職能的是“衙門”，而政府僅僅是工業社會的產物。如果說人類在工業社會中并未將農業社會的衙門承襲下來，那么，到了后工業社會，會依然沿用工業社會的政府嗎？在今天看來，政府會在后工業社會的一個很長的歷史階段存在下去，并在社會治理過程中發揮著不可替代的作用。但是，政府的性質將會發生根本性的變化，即轉變為服務型政府。如果需要提出一個更為大膽的設想的話，那么我們認為，在后工業社會中，人類將會創造出一個“治場”，即“治理場所”，各種各樣的社會治理行動者都在這個治場中開展社會治理活動。在治場中開展社會治理活動時，人們所扮演的都是特定的角色，政府也無非是多元社會治理行動者中的一個不可或缺的行動者。當然，這將是合作治理的典型形態。走向這一典型形態的過程將是漫長的，也許人類永遠都無法逼近這一典型形態。但是，在全球化、后工業化進程中，我們卻需要把社會治理演進調整到朝著這個方向前進的軌道上來。 在對盧卡奇的研究中，霍耐特概述青年盧卡奇的思想說：“個人自我實現的機會僅僅在這樣的限度內才會出現，即存在著一個共同體共享的表達媒介，作為一種媒介，它能夠為個人把自己的內在動力清楚地、公開地客觀化提供服務;反過來，成功地形成共同體的可能性僅僅在這樣的范圍內才會出現，公開的、共同的制度被建立起來，在其中主體能夠重新發現自我并實現自我。在這里，個人的自我實現和社會共同體的建構作為目標是相互交叉的?！?〔11 〕11在盧卡奇的時代，乃至整個工業社會的歷史階段中，這種思想都只能被視為烏托邦，徒有浪漫主義的魅力，卻無法實現。然而，在全球化、后工業化進程中，正是社會的高度復雜性和高度不確定性使得人的生存環境變得越來越惡劣，把人的共生共在的主題推展了出來，迫使人們必須在這種條件下建立起道德制度和開展合作行動，形成命運共同體，因而就有了一種共享的媒介——合作。此時，無論人是否適合稱為“主體”，但作為行動者的自我實現卻是與人的共生共在一致的，這種一致性超越了盧卡奇所設想的“交叉”，而是表現為一種重合，是個人的自我實現合于人的共生共在，也是人的共生共在融入到了行動者的自我實現之中。
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責任編輯 周 榮
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