社會組織參與基層社會治理的實踐與思考
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摘 要：社會組織是社會治理多元主體之一，也是推進國家治理現代化的重要參與者和實踐者。改革開放以來，我國社會組織發展迅速，在社會管理和社會服務中的作用發揮也越來越明顯。本文以社會組織參與社會治理為主題，通過對上虞379家社會組織在社會治理中作用發揮現狀、典型案例的剖析，查找當前社會組織參與社會治理所面臨的突出問題，最后從社會組織要加強自身建設、政府要加強扶持力度、政府與社會組織要實現良性互動等三個方面提出相關對策建議，以期為社會組織更好地發揮在基層社會治理中的作用提供參考。
關鍵詞：社會組織;基層社會治理;上虞區
中圖分類號：G916 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0100 — 04
社會組織是社會治理多元主體之一，也是推進國家治理現代化的重要參與者和實踐者。近些年，社會組織的建設和發展日益引起黨和政府的高度重視。黨的十八大報告指出：要“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制?！秉h的十九大報告再次強調，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”近些年來，我國社會組織取得了突飛猛進的發展，數量規模已由改革開放初期的4000多個發展到今天的70多萬個。①但在具體的實踐中，社會組織自身建設以及作用發揮上仍存在不少問題，仍沒有很好地找到社會組織與社會治理的最佳平衡點，這在一定程度上制約了社會治理方式的推進。如何打破社會組織發展的桎梏，進一步激發社會組織的活力，成為擺在各級政府面前一個亟需破解的課題。
一、上虞社會組織概況及基本功能
近年來，上虞社會組織取得了突飛猛進的發展。從絕對值上看，截至今年7月份，上虞依法在民政部門注冊登記的社會組織共計379家，其中社會團體238家，民辦非企業單位140家，基金會1家。除此之外，還有備案的社區社會組織831家。根據上虞區第六次全國人口普查數據，按照上虞區常住人口78萬人計算，上虞區常住人口中每萬人擁有登記社會組織數達到4.8家，高于全國平均水平（全國均值約為2.7家/萬人），但與發達國家平均每萬人擁有50個以及發展中國家每萬人擁有10個的數量相比還是存在不少差距。
從類型分布上看，目前在上虞注冊登記的社會組織中，社會團體類社會組織占主要部分，占到了總數的62.8%，其次是民辦非企業單位，占總數的36.9%，基金類最少，只有1家，占比不到0.3%（見圖1）。
從行業分布上看，社會團體類社會組織中，專業類的居多，占到了41.6%，其次是聯合類和行業類，分別占到社會團體類社會組織的17.2%和17.2%，最后是學術類、研究類和聯誼類（見圖2）;民辦非企業類社會組織主要是各類培訓學校、幼兒園，占到了總數的74.4%。
從發展歷程上看，上虞最早的社會組織成立于1981年，但在最初的20年間，社會組織發展速度較為緩慢（每年1～4個，甚至有的年份一年內一個沒有）。進入21世紀以來，上虞社會組織突飛猛進，發展較為迅速，尤其是2015年，是上虞社會組織成立數量最多的年份，僅在這一年，上虞就有61家社會組織成立（見圖3）。
圖3 上虞社會組織發展歷程
近些年，上虞區委區政府對社會組織的建設越來越重視，陸續制定了《關于進一步創新社會管理推進鄉村治理現代化的實施意見》、《關于培育和發展鄉賢參事會的指導意見》、《關于大力培育發展社會組織加快推進現代社會組織建設的實施意見》、《關于推進政府職能向社會組織轉移的實施意見》、《上虞區黨政領導干部兼任社會團體等組織領導職務實施辦法》等多項激勵性政策措施，扶持和培育社會組織的發展。此外，為更好地推動社會組織發展，2014年7月，上虞成立了紹興市第一家實體運行的社會組織服務中心，旨在為基層社會組織提供幫助支持，搭建社會組織、政府部門、企業和學界間的交流平臺。服務中心總面積300多平方米，主要設有辦證服務區、集中辦公區、小型活動區等，配有會議室、電腦、打印機、傳真機、投影儀等硬件設施。目前，第一批入駐中心的有“上虞區青年志愿者協會”、“點亮一盞燈志愿服務總隊”、“上虞區民間組織促進會”、“上虞區社工協會”、“博愛社工服務室”、“娥江天使樂益行”等6家社會組織。中心向入駐的社會組織提供優質的工作空間，通過培訓輔導、專業咨詢和資源共享，幫助社會組織在團隊建設、機構治理、資源拓展以及服務能力等方面全面提升，培養其可持續發展的能力。
上虞社會組織服務中心具有六大功能：
1.行政審批職能。把上虞區民政局原設在區便民服務中心的社會組織的審批事項、年檢業務都移到服務中心集中辦理，便于社會組織進行登記注冊、簡化審批手續。
2.孵化培育功能。對公益慈善類、社會服務類等社會組織，在辦公場所、辦公設備、能力建設、注冊協助等多方面予以支持。重點為已登記注冊但欠缺獨立發展能力的社會組織和初創型的公益機構免費提供場地設備;為尚未達到注冊標準卻致力于公益事業發展以及具有榜樣性、示范性和帶動性的社會組織提供注冊協助;為成熟社會組織提供專業培訓、經驗交流、信息共享、項目申請、成果展示等支持。
3.宣傳推介功能。不定期開展社會組織風采展示，服務成果進行實地推介，宣傳社會組織在經濟建設中的重要作用。
4.培訓交流功能。通過聘請專業團隊，為社區、社會組織、社工人才隊伍進行社會工作價值觀和專業知識培訓，定期開展社會組織之間的交流會議、專題論壇和學習考察活動。
5.信息咨詢功能。搜集社會組織的公益服務信息、公益資源以及群眾的需求信息，開展政策性課題研究，搭建信息橋梁，使社會組織服務社會功能與社會需求實現有效對接。群眾可以通過服務中心的電子觸摸屏查詢全區所有的社會組織的基本信息，社會組織開展的活動的信息情況、活動照片可以在中心發布，有些公益類社會組織與市民的互動交流、活動策劃也可以在中心舉行。 6.公益創投功能。組織各類社會組織參與公益創投項目競標，以提升資金使用效益，促進政府把部分公益服務職能更好地“外包”給正規專業的社會組織。
二、社會組織參與基層社會治理現狀與困境
（一）參與社會治理現狀
1.募集社會資源，提供公益服務。社會組織通過各種募捐活動、慈善晚會等籌集善款，吸納各種社會捐贈和閑置資金投入到社會公益事業中?！包c亮一盞燈”是一個向社會弱勢群體奉獻愛心、開展公益活動的民間組織，創辦于2009年，其活動宗旨是“凝聚愛心力量，援助弱勢群體，用心點亮一盞燈，讓愛溫暖萬顆心”。近些年，“點亮一盞燈”愛心團隊積極開展助學結對、助困濟人、尋親、義賣、關愛農民工子弟等活動。在過去的幾年里，“點亮一盞燈”發起愛心活動1250余次，共募集善款1000多萬元，以每月資助生活費的方式結對貧困學生388人，使4000戶貧困家庭從中受益，愛心足跡遍布半個中國。此外，其他社會組織也在各自領域積極開展結對幫扶活動，如“平安綜治協會”全方位排查、掌握困難新居民家庭和學生情況，落實結對幫扶機制和定期走訪機制，共結對困難新居民家庭138戶，困難新居民學生202名，落實幫扶經費6萬余元。崧廈鎮祝溫村“鄉賢參事會”籌集資金，設立“關愛基金”，豐惠鎮雙溪村“鄉賢參事會”每年年底慰問老黨員、老干部和困難群眾。
2.參與鄉村建設，助推經濟發展。近些年，上虞社會組織在促進農業增效、農民增收、農村發展等方面發揮了積極作用。如上虞農民合作經濟組織聯合會（簡稱“農合聯”）①積極為農戶提供涉農融資、爭取項目資金等服務，僅2016年，區“農合聯”依托大通小額貸款公司，以銀行基準利率為“農合聯”會員提供涉農融資服務，累計發放各類涉農貸款2114筆，貸款總額2.37億元;區、鎮兩級“農合聯”幫助農民專業合作社爭取項目29個，取得各級財政扶持資金2500余萬元。再如“鄉賢參事會”也在新農村建設上也發揮了積極作用。近年來，上虞“鄉賢參事會”陸續組織一批批鄉賢回鄉參與鄉村建設，通過設立基金、扶持建設等形式，數百家企業和眾多社會賢達為新農村發展注入了數億元的建設資金，為新農村建設注入了源源活力。同時積極開辟鄉賢參事議事渠道，設立“鄉賢參事室”，制訂工作制度，明確規定鄉賢參事會和鄉賢參與村級重大事務決策。如上浦鎮東山村“鄉賢參事會”積極參與該村建設，認捐承包該村道路、河道等基礎設施建設。
3.協調矛盾沖突，維護社會秩序。目前我國正處于社會轉型期和矛盾凸顯期，各種社會矛盾交織在一起。上虞社會組織充分發揮自身能量，積極開展社會調解活動，在維護社會穩定與和諧方面發揮了積極作用。如“鄉賢參事會”充分發揮自身德治、善治的力量，打通服務群眾的最后一公里，力求群眾辦事、矛盾調解、信息咨詢、致富求助“四不出村”;建立“鄉賢調解工作室”，成立以新鄉賢為核心的203個老娘舅工作室和5個專業民間調解機構，將一批熱衷于公共事業的新鄉賢吸引到調解隊伍中來，有力促進了鄉村自治、基層和諧穩定;蓋北鎮珠海村“鄉賢參事會”副會長劉百興，成立了百姓（興）調解室，專門為群眾排憂解難。再如“平安綜治協會”各級會員單位根據轄區統一安排，每半月組織開展一次矛盾糾紛和不穩定因素的摸排化解活動，積極參與日常矛盾糾紛調處化解工作。自2009年以來，全區三級協會共化解民間糾紛8500件，累計發放矛盾糾紛調解“以獎代補”配套資金300余萬元，有效激發了基層化解矛盾糾紛的積極性和主動性，緩解了訴訟壓力和信訪壓力，節省了司法資源，筑牢了人民調解、行政調解化解社會矛盾的第一道防線。
4.參與平安創建，保障社會穩定。目前上虞共有“平安綜治協會”21家，發展各類會員單位1000多家，設立平安建設專項基金8000萬元。近些年，“平安綜治協會”在維護社會穩定、推進平安建設等方面發揮了積極作用。一是開展治安防范巡邏。全區所有鄉鎮街道都形成以專職巡邏隊為主力的全面巡控，以專職或季節性巡邏為主的村級防控和單位內部安保為基礎的單位管控三個層面的治安防控體系。二是開展法規制度宣傳?！捌桨簿C治協會”積極開展“平安綜治宣傳月”、“社會協調幫教”、“歸正人員牽手”等活動，對閑散青少年進行勞動技能培訓，并抓好特殊人群和青少年的法制宣傳教育，預防和減少青少年違法犯罪。通過設計制作報警器、環保購物袋、個人護理套盒等平安小禮品、春聯、臺歷、平安宣傳海報等，面對面向群眾開展平安宣傳，累計發放各類宣傳資料180萬份。三是加強視頻監控建設。按照“誰受益、誰出資”、“取之于民、用之于民”的原則，將會員單位繳納的會費大部分投入到農村視頻監控系統和“十戶聯防”安裝上，提升基層物防技防水平。如章鎮鎮“平安綜治協會”把推動“天網工程”作為深化平安建設的重點工作，專門安排了10多萬元專項資金來推動視頻監控系統安裝，全鎮36個行政村（居）實現了視頻監控全覆蓋。
（二）參與社會治理存在的困境
近些年，上虞社會組織在參與社會治理方面取得了較好的成績，但在具體的走訪調研中，不少社會組織負責人反映，社會組織參與社會治理上仍存在與社會發展不相適應的地方，與構建和諧社會目標的差距仍然較大，具體表現在：
1.發展數量可觀，但組織規模較小，自身結構有待優化。如前所述，目前上虞依法注冊登記的社會組織有379家，備案的社區社會組織831家，應該說，上虞社會組織的發展規模和數量相當的可觀，但是從社會組織的分類上看，上虞社會組織的總體結構明顯失衡，比如，公益類、社會福利、基金類的社會組織發展滯后，基金類目前全區只有1家;再如民辦非企業類社會組織中，教育類民辦非企業單位一支獨大，占到74.3%，其他類別明顯不足。
2.政府較為重視，但認識存在偏差，思想觀念有待調整。近幾年上虞加大了對社會組織的扶持力度，出臺了一系列的制度措施，但有關部門及群眾還存在認識偏差，一些領導對社會組織的重要性以及功能認識不到位，調研時一名社會組織負責人反映，當前政府對社會組織的培育發展內心是矛盾的，既想發揮社會組織對政府職能的補充作用，又要考慮社會穩定問題，當這兩者相沖突不好把握時，犧牲的肯定是社會組織。此外，社會組織的社會認知度不高，不少群眾甚至不知道什么是社會組織，導致參與社會組織及其活動的熱情不高。 3.作為意識較強，但資金人才缺乏，作用發揮受到限制。“非行政化”社會組織的工作經費較少，資金來源渠道較窄，社會組織管理和指導的經費缺口較大。有的純民間社會組織，只能勉強支撐運作，資金問題已成為制約部分社會組織發展的一個重要因素。人才短缺是社會組織面臨的另一重要難題，目前不少社會組織的負責人由單位分管領導、業務科室負責人或者是離退休人員兼任，真正的專職人員較少，沒有更多的精力放在社會組織上。
三、社會組織參與基層社會治理的對策建議
社會組織作為聯系政府和群眾的橋梁紐帶，在完善基層社會治理和服務體系格局中的作用也將日益凸顯。筆者認為，為了更好地發揮社會組織的作用，作為政府、社會組織自身都要轉變工作思路，加強彼此之間的良性互動，共同推進社會治理體系建設。
1.社會組織要加強自身建設。內因是事物自身運動的源泉和動力，是事物發展的根本原因。社會組織要想發揮好在社會治理中的作用，必須加強自身的建設，想方設法提升自身多方面能力。一要提高專業服務能力。社會組織相較于政府有些部門，有自身獨特的優勢，在參與社會管理和公共服務過程中，要充分發揮自身專業性強、運營成本低、與社會聯系密切等優勢，為社會提供盡可能多的公共產品。二要提高自我約束能力。公開、透明、自律是社會組織取信于民的基本要求，也是社會組織能否長久發展的關鍵要素。社會組織要建立完善自律機制，以制度約束的方式來保證組織的有序規范運行，不斷提高社會組織的自我約束能力。三要提高自我發展能力。在內部管理、資金運作和項目實施等過程中，社會組織應借鑒、吸收發達國家社會組織的管理和運作經驗，提高獲取社會資源的能力;通過承接政府項目和服務，爭取更多的資金支持;通過拓展服務范圍，提高服務質量，增強組織的吸引力和競爭力，提升獲取服務收入、社會捐贈和會費收入等發展資金的能力。
2.政府要加大對社會組織的扶持力度。政府扶持是社會組織參與社會治理、發揮作用的重要支撐。對于政府來說，一要加強政策扶持。根據社會組織發展特點制定人才引進、資格認定、職稱評定、福利保障等政策，幫助社會組織提升專業化、職業化水平;建立政府獎勵及資助制度，在涉及民生的重點發展領域的優先扶持項目中進行試點，設立扶持社會組織發展專項經費，鼓勵和支持社會組織從事社區管理和公共服務工作。二要加強項目扶持。通過委托、承包等方式，將社會力量能夠承擔的公共服務，以及政府輔助性服務，交給社會組織承擔。建立健全目錄動態管理機制，年初公開轉移職能事項和購買服務事項、具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務目錄，方便社會組織更好地承接和購買政府服務項目。三要加強資金扶持。對于完成項目效果好、影響大的社會組織給予資金獎勵或優先簽合約，加強對社會組織的資金引導;對于宗旨性質符合社會發展需要、在居民心中口碑較好的社會組織，可以對機構或項目提供補貼，用于機構的員工工資、場地租金、辦公經費等，使這些社會組織能夠維持正常運轉，從而發揮資金的嵌入引導作用。
3.政府、社會組織要實現良性互動。在社會治理過程中，要積極搭建多個主體的互動平臺，實現社會組織作用的充分發揮。一方面，積極搭建政府與社會組織之間的協作平臺。政府要給予社會組織更多的信任，充分認識到社會組織也是國家治理結構中不可或缺的一部分，政府對社會組織要從“單向管理”到“互信合作”轉變，從監管為主到綜合支持，把服務群眾最后一公里的部分工作交給社會組織。對于不同類別的社會組織，政府部門應采取不同的監管方式：對重點發展的社會組織，應基于全方位的培育和服務，最大限度地發揮其積極作用;對接受政府資助、社會捐贈和政府向其購買服務的社會組織，有關部門應加強績效評估、審計監督，促進社會組織合理運用社會資源;對可能影響社會穩定而限制發展的社會組織，應嚴格進行登記管理，違法者要依法予以查處。另一方面，支持搭建社會組織間以及社會組織與企業、媒體、公眾之間等各類民間平臺，推動社會組織領域內外的交流與合作。鼓勵支持更多的企業參與到社會組織中來，為社會組織提供更多的人力、物力、財力方面的支持;加大社會組織尤其是公益類社會組織的宣傳力度，通過電視、報紙、廣播等途徑，廣泛宣傳社會組織在參與社會治理的中的典型案例、好人好事，讓更多的人認識、了解我們的社會組織，進而積極主動地參與到社會組織的活動中來。
〔參 考 文 獻〕
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〔6〕楊麗，趙小平，游斐.社會組織參與社會治理：理論、問題與政策選擇〔J〕.北京師范大學（社會科學版），2015，（06）.
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〔責任編輯：孫玉婷〕
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