城市“困境兒童”生存現狀及社會組織參與創新機制研究
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[摘 要] “困境兒童”是兒童救助體系中一個特殊群體，特指有監護人但監護人不履行監護責任或無監護能力而因此陷入困境的兒童。通過對城市社區中的“困境兒童”的調查，描述其現狀并梳理出其形成原因，對其現有的救助方式進行規律性的總結。在社會組織結構的重組和功能的重新調試的轉型期，尋找社會組織介入新路徑，化被動為主動，構建新的救助體系，不僅要作用于“困境兒童”本身，也應作用于其家庭和成長環境，形成一種以社區黨組織、居委會為主導，社會組織整合社區內的各種資源，著眼于“困境兒童”本身和其家庭、成長環境的多元化救助新路徑。
[關 鍵 詞] 困境兒童;社會組織;救助模式
[中圖分類號] C911 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2019）10-0079-03
困境兒童指的是短暫或永久脫離正常家庭的兒童群體，或者生理上、精神上遭遇過重大問題的兒童，主要包括孤兒、流浪兒童、殘疾兒童、艾滋病兒童、事實無人撫養兒童等群體[1]。在城市社區中“困境兒童”不僅引起了全社會的廣泛關注，同時也引發人們關于倫理道德的重新思考，因此如何進一步提高社會組織服務水平，使社會組織在救助“困境兒童”方面的作用得到切實有效的發揮，已成為當前社區建設的迫切任務，同時社會組織介入救助體系為這一工作提供了新的載體和依托。
一、社會組織介入困境兒童救助現狀——以鄭州市金水區為例
（一）我國困境兒童的救助體系存在四個要素
政府部門、社區居委會、NGO組織和社區內兒童共同構成了我國困境兒童的救助體系，各組成部分互為支持，相互監督。政府部門將部分權力下放，返還社會事務給街道辦事處及各社區，通過政府購買服務主體的方式使社區成為救助困境兒童的平臺，這樣的方式不僅能幫助政府變小，還減輕了政府所承擔的道德壓力。社區作為救助體系中的平臺在其中起到管理和引進服務的作用，為社區內困境兒童的救助提供了場所和機會。NGO、NPO組織則為困境兒童的救助提供了載體，在困境兒童的救助上提供了更多的路徑，使服務具體化專業化[2].
（二）社會組織介入“困境兒童”救助現狀
本次調查選取了金水區某社區為調查樣本，該社區是一個老舊的社區，大約有740戶常住人口，其中大部分是在社區內租房。這些主要以外來務工人員為主，流動人口數量較大。社區成員缺乏歸屬感，特別是兒童，父母沒有時間照顧他們，他們放學后或在家無所事事，或在社區內游蕩。
社區內政府通過購買公共服務的方式購買了社工服務機構的一個社工崗位為社區民眾提供服務。而該社工機構對社區困境兒童的具體情況了解得并不多，救助的專業人才不足，社工身份尷尬、能力有限導致救助機構向困境兒童提供的服務具有低層次化、非專業化、非系統化的特點。具體表現為以下幾個方面。
1.社工的身份尷尬，開展活動形式單一，內容缺乏創新
社工既不是父母也不是老師，在管理孩子時缺乏威嚴和震懾力，難以維持秩序。其活動主要是以玩為主，比如說“跳蚤市場”“奧斯卡電影”。大部分活動都是千篇一律，導致兒童參與度很低。社工工作時間主要以撰寫評估和總結材料為主，偏離社工服務宗旨，每開展一項活動都要寫策劃、方案、總結、評估、社工構思和實施的時間則被大量縮短。工作的中期和后期要花費大量時間做半年評估審查，以此考核成效，但一般來說，這種成效短期內是難以顯現的，而外來的督導不能本土化，不能給予及時的支持。
2.資源有限
例如，親子DIY蛋糕活動，社工能夠申請到的贊助只有5個名額，就無法讓想參加這個活動的兒童都參加，有限的資源也在一定程度上降低了兒童的參與度。
3.單一的救助方式不能滿足兒童需要
居民的求助習慣受傳統文化的影響仍然很深，社會組織在發現困境兒童方面過于保守，外展工作十分滯后。而傳統的救助方式僅僅給予有限的物資救助已不能滿足困境兒童的需求，封閉和半封閉的院舍照顧忽視兒童的社會性，給其繼續社會化帶來阻礙。
4.社會機構在提供服務時遭遇需要服務兒童量大、流入流出速度快的困境，導致開展的活動難以長期堅持。
二、我國社會組織參與“困境兒童”救助的制約因素
由于單位制的長期存在，在此之前并無社會組織的生存空間，在其解體之后，市場經濟不斷成熟，社會組織為承擔政府、企業返還的社會事務逐漸成長起來，雖然期間伴隨著我國市場經濟不斷完善，充滿活力的市場和社區為社會組織提供了適合成長土壤和不斷優化的發展環境，但是由于其發展速度過快、時間過短，不可否認社會組織在參與困境兒童救助的過程中依然面臨諸多因素的制約。
（一）相關法律體系滯后，頂層設計缺失使救助問責機制缺位
目前，我國出臺了《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》等一系列保護未成年人的法律法規，但這與形成一個全方位覆蓋、完整成熟的救助困境兒童的法律法規體系還相去甚遠，這些相關法規與當今社會發展相比明顯滯后，急需隨著不斷涌現的新問題增加新的法律內容，并使內容更加精細化、措施上增強其可操作性。并且，我國救助困境兒童的法律法規在具體實施的層面上也沒有明確責任主體，形成了當地民政部門、社區以及兒童救助部門共同主管、共同救助的行政手法，沒有明確的負責主管部門必然導致在救助過程中形成問責機制的缺位，當出現問題的時候行政部門的應然職能弱化、退化。 （二）單一、僵化的行政管理體制致使社會組織活力不足
社會組織以政府購買服務的路徑進入社區，對社區內的困境兒童進行排查和救助，在服務期間應該保證社會組織實現獨立運作，這對社區來說應該是解決其問題、滿足其需求的好事。社區和社會組織應該相互配合，相互提供支持，實現資源共享，共同推動社區建設與發展。但目前社會組織不僅在準入門檻上過高而且在管理上呈現出多頭管理的現象，且管理手法過于單一僵化，不能因地制宜地分析問題原因，設計解決方案，而是標準化、“一刀切”的管理模式，行政對社會組織運作干預過多，致使社會組織服務受限，缺乏創新精神，活力不足，這必然會導致其服務流于表面，并逐漸喪失其專業性。
（三）資金來源渠道有限，社會組織喪失獨立性
我國社會組織在參與困境兒童救助的工作中尚缺乏自我宣傳意識且營銷管理能力滯后，造成社會組織的資金來源渠道上極其有限。其社會知名度低、籌款能力弱，政府購買服務項目仍是其主要資金來源，而這一來源并不足以支付其機構運營，且政府的項目資金到位存在滯后性又使社會組織在資金周轉上陷入捉襟見肘的窘境。
一方面，由于政府購買服務的資金成為社會組織主要甚至是單一的資金來源，社會組織從服務內容、服務路徑、服務目標、管理手法、評估辦法等方面必然受到不同程度的干涉，使社會組織喪失運營獨立性。由政府購買服務的內容是政府規定的，資金也就是定向的，在評估的時候政府會具有針對性地對社會組織提供的服務進行評估，這就有可能造成政府和社會組織就社區問題出現分歧，社會組織在進入社區實地調查后會對社區問題進行優先排序，如果跟政府所購買服務內容不符就形成兩難境地，使其社區工作陷入低效性。
另一方面，政府需要社會組織多做一些補救性和解困性工作，解決即時性的問題完成任務目標。而社會組織在進入社區后則希望多做一些預防性和發展性的工作，評估社區居民需求，著重社區居民能力建設、居民成長和居民領袖的培養，這在發展目標上又形成了兩難境地，而政府作為資金的提供者和最終的評估者會使社會組織不得不放棄自己的服務內容和目標，使社會組織在一定意義上喪失了獨立性和自治性。
由此可見，要使社會組織在救助困境兒童上占有更多的主動性，應該在轉變政府管理模式的同時社會組織也應增強自身的能力建設，創新工作形式并拓展資金來源的途徑。
（四）民間信任不斷受到挑戰和滯后的兒童觀使困境兒童救助陷入尷尬境地
我國現代意義上的慈善事業于20世紀90年代才正式建立，建立時間比較短，民眾基礎比較薄弱，而近年來慈善事業一次次不斷出現的丑聞又加速了對我國民間信任的瓦解和摧毀，使本來薄弱的民眾基礎更加不容樂觀。民間信任的薄弱必然降低民眾的捐助意愿，使我國的慈善事業緩慢甚至停滯發展，也必然會使社工及社會組織的聲望受損，民眾對其工作的不理解，工作缺乏尊重性，專業人才日漸流失。
美國1963年制定的強制報告制度明確規定“一切與兒童有密切接觸的人員，都必須履行報告兒童可能被虐待、忽略等情況的職責”[3]。而我國滯后的兒童觀使困境兒童求助路徑受阻。中國的文化傳統認為兒童依附于家庭，并不是獨立的個體，不具有與成人平等的權利。兒童是父母或家庭的“私有財產”，父母或家庭持有兒童的所有權，并有權利處置與兒童相關的一切事務，他人無權干涉。這種滯后的兒童觀，不利于虐童事件發現舉報機制的建立，也使社會組織在介入救助這類困境兒童時因為缺乏民眾基礎而使救助陷入困境。
（五）社會組織能力建設有待增強
政府返還社會事務，通過購買服務的方式來滿足社區居民需求，社會組織承接這部分工作，在這一過程中應顯示出其服務的有效性和專業性，而在我國社會組織目前在管理上相對比較混亂，沒有形成成熟、協調的管理體制和晉升渠道，家長制和扁平化的管理使社會組織內部資源浪費，管理結構彈性不足，無法為社工提供更大更好的工作平臺、晉升渠道及合理的薪金報酬，致使專業人才流失嚴重。
另外，部分參與困境兒童救助的社會組織僅憑個人的愛心和熱情創辦，社會組織內部專業化不足，工作人員專業知識相對缺乏、實踐能力較弱、專業性模糊，自身還沒有形成一種比較成熟、專業的服務模式，行業也沒有形成標準化的督導模式和評估體系，由此可見，社會組織要想更多承接政府返還事務的能力，縫合政府和市場的縫隙，與政府實現無縫對接，其自身的能力建設有待增強。
三、社會組織介入“困境兒童”救助創新模式研究
當去行政化的呼聲日益強烈，政府需要推進福利事業時，社會不同主體之間的協同治理也就成了必然選擇，這些都為多元化兒童保護和救助提供了條件[4]。基于社會組織在困境兒童救助工作中所面臨的問題存在多樣化的特點，這就需要我們在研究困境兒童的創新模式時一方面要力爭為社會組織的發展和運行提供健康和諧的外部環境，另一方面也要增強社會組織能力建設和內部活力。
（一）健全相關法制建設，確保社會組織管理規范化
不管是困境兒童救助的相關法律法規的完善，還是確保社會組織管理規范化的法制建設都離不開政府的大力支持，從法律法規的制定到具體細則的實施和推進都必須以政府為主體。通過法律的完善使救助困境兒童的社會組織科學高效的運營模式作為一種制度確定下來，形成一種長效機制，為其提供制度保障，這樣政府和社會組織才能各司其職，更好地服務于社會。政府在購買服務后應在政策上指導、資金上支持，不僅要科學評估更要在社會組織專業服務過程中學會得體退出，不能過度干涉，為社會組織的運行提供相宜的外部環境，只有這樣，社會組織才能在服務內容和技巧上保持其獨立性和專業性。
（二）尋求多元化的政府購買服務模式，變自上而下的“購買制”為自下而上的“申報制”
目前，政府采購仍然作為我國社會組織的主要資金來源，雖然政府一再強調要加大政府購買服務力度，但在政府購買的實際操作中仍然存在著購買行為“內部化”、購買方式單一的問題[5]。要克服這一問題就必須尋求多元化的政府購買模式，而深圳目前所實施的社會組織服務內容“申報制”不僅是一次多元化模式的有益嘗試，而且促使社會組織在服務內容和服務方向上做出了新調整。自上而下的“購買制”是由政府來決定社區民眾需要什么樣的服務，社會組織則必須提供政府所規定的服務，這種方式不僅忽視了社區居民的真實需求，還嚴重打擊了社會組織的主動性，而自下而上的“申報制”能促進社會組織主動走進社區，了解社區居民需求，發現社區問題，與此同時更能增加社會組織服務的主動性，增強其自身能力建設。 （三）合理利用社區資源，構建社區服務網絡，增強社區服務能力
要以政府為主導，由兒童保護工作部門、民間社工機構、公眾等共同構成預警主體，及時對困境兒童存在問題進行甄別和預警[6]。與此同時，社會組織在進入社區后可以根據不同情況分別從地域、人口、文化和社區內所存在的其他社會組織等方面分析社區所存在資源，如何利用社區既有資源搭建一個更安全有效的兒童保護平臺，是社會組織首先面對的問題。社會組織可加強社區居民、志愿者以及社區組織之間的聯系，形成互助網絡，共同救助困境兒童。利用社區資源為困境兒童提供更專業、更全面的服務，同時這種鄰里互助網絡更有利于及時發現困境兒童，對出現問題的家庭第一時間預警，并及時跟蹤困境兒童，了解其現狀，提高困境兒童的救助效率，發揮更大的作用。
同時還應該對社區內現存的社會組織進行資源鏈接，完善社會組織間的合作管理制度，改變社會組織各自為政、資源分散、重復作業的現狀，搭建社會組織合作平臺，建立聯合行動機制，確定社會組織間合作的行為規范，包括信息發布、資源共享、作業分擔、效果反饋等工作流程，使社會組織間的合作有章可循。
（四）因地制宜地將志愿者服務引入困境兒童的救助中
志愿者隊伍是社會組織進入社區救助困境兒童時的一支重要力量，不僅可以節約救助資金，更可以在此基礎上培養社區居民自救的力量，實現助人自助和社區居民增權。社會組織可在社區居民中通過多渠道招募志愿者，對志愿者實行登記和管理，并對志愿者進行定期培訓，使志愿者在救助困境兒童服務中掌握基本的救助知識和技巧，提供一些專業化的服務。
（五）推進行業準入制度，發展專業人才隊伍，增強自身能力建設
社會組織在救助困境兒童中的參與度不高與其自身救助能力不足有很大關系，目前社會組織還沒有形成一套具有自身特色的、科學合理的救助體系，也沒有整合出具有專業特色的面對兒童突發事件的應然機制。所以必須大力推進行業準入制度，規范社會組織運行管理制度以保證其專業服務質量。同時進行專業人才培訓，提高從業人員業務水平，使他們具有兒童救助相關的基礎知識和專業的救助方法。社會組織也應該為其從業人員提供更多培訓、交流和學習的機會，這樣不僅能提高自身工作人員的專業化水平，還可以為組建有針對性的、專業化的困境兒童救助隊伍做好專業人才儲備，提高社會組織在救助困境兒童體系中的專業化水平。
四、結語
構建新的救助體系，必須改變城市“困境兒童”現狀，社會組織必須在選擇“困境兒童”救助的創新途徑上擺脫現有單一的、亡羊補牢式的物質救助手段。此外，選取多元化的視角，從社區組織自身結構優化和功能調整來彌補這一方面的監管真空，同時在社會組織救助“困境兒童”時不再局限于對兒童本身的幫扶，而是通過轉型后的社區組織多視角地關注與“困境兒童”家庭和其成長的社會環境。
參考文獻：
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◎編輯 陳鮮艷
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