異地商會在地方治理中的功能實現和參與機制創新
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摘要：近年來，異地商會參與地方政治活動、經濟建設、社會管理和文化融合的作用日益顯著，對促進地方經濟與社會發展起到了重要作用。本文結合浙江省的實踐，從法律地位尚不明確、內部治理機制不完善、政府與異地商會互動范圍有限等方面，分析影響異地商會在地方治理中功能實現的原因，提出異地商會參與地方治理的創新機制。
關鍵詞：異地商會;地方治理;功能實現;參與機制
中圖分類號：C916 文獻標識碼：A
近年來，異地商會發展迅速，不僅在促進地方經濟發展中發揮了積極作用，在社會管理中也成為分擔部分公共事務、提供公共服務、彌補政府“治理盲區”的重要力量，尤其在創新社會管理過程中，異地商會與政府共同合作，調動各種資源，在化解社會矛盾、協調勞資關系、維護公平正義、促進和諧穩定等方面發揮了不可替代的作用。本文以浙江省異地商會為例，對異地商會地方治理功能實現的影響因素和參與機制進行分析研究。
1異地商會參與地方治理的功能實現
1.1治理理論與異地商會
20世紀70年代應運而生的當代治理理論核心思想主要包括，政府己不是唯一的治理主體，還應擴展到政府以外的公共機構和私人機構;治理中的權力由單一向度的自上而下轉向上下互動，彼此合作，相互協商;多元化治理主體對公共事務共同治理;治理的目標是實現良好治理等。可見，地方治理應是在一個地方行政區域內，依托政府、各類組織和公民等，共同完成公共服務與社會事務管理。治理理論的提出與應用，明確了當代社會治理主體向著多元化發展。
異地商會是商會的一種特殊形式，是指同一原籍地的投資者在異地投資經營的工商企業，以維護自身利益為基本出發點，在投資所在地自發組成并經當地民政部門批準的社群組織。異地商會及會員以其獨特的參與模式在地方治理中發揮著重要的作用。
1.2浙江省異地商會參與地方治理的功能實現
浙江省民營經濟占主體，在此基礎上成立了大量行業協會和商會，通過行業協會商會參與地方政治生活，擔當投資所在地和原籍貫地方政府之間經濟合作的橋梁，促進文化融合等，表現出了強大的影響力。截至2016年底，浙江省建立商會組織2958個，其中異地商會671家。
異地商會是跨區域的社會組織，具有資源占有和資源分配的雙重優勢，能夠獲得籍貫地和注冊所在地政府的雙重支持，與其他社會組織相比較，有其獨特的作用。異地商會在地方治理中的功能不斷擴大，總結起來可以概括為，經濟建設功能、政治參與功能、社會治理功能、文化融合功能。通過異地商會的運作，這些功能得到了不同程度的實現，對所在地和原籍地的發展起到了重要的推動作用。
1.2.1經濟建設功能
作為聯系原籍和創業地、企業和政府的重要紐帶，異地商會通過加強地區之間的經貿信息交流，宣傳兩地引資引智政策、投資與營商環境，組織考察、對接等商貿活動，成為招商引資的重要平臺，受到各地政府的重視。如浙江省遼寧商會不斷推動遼浙兩地經貿的發展，近年來承接家鄉政府20多次項目推介會，一共為兩地促成近40個投資項目，資金達140億元左右。新疆浙江商會積極配合自治區各級政府召開各類型引資洽談會，組織會員企業參加喀什、和田、博州、阿克蘇等地的項目推介會，會員企業及其他浙商在新疆直接投資項目達1000余個，并利用新疆的地緣優勢，努力參與國家貿易發展的大循環。杭州市寧波商會、杭州市河南商會、杭州市湖南商會、杭州市江蘇商會、杭州市安徽商會等多家商會積極協助家鄉在杭州召開投資環境推介會，幫助家鄉引進項目。
為解決中小企業融資難的問題，一些比較成熟的異地商會把投融資擔保列為職能，開始探索成立擔保公司，為會員企業提供資金支持。如廣州、廈門、佛山、東莞、惠州、昆山、桂林等地的溫州商會紛紛獲得銀行的巨額授信，并成立了擔保公司。昆山溫州商會浙商擔保公司成立不久就發放出貸款5000多萬元。桂林溫州商會成立的擔保公司獲得銀行授信10億元，所發放的貸款主要用于急需的會員企業進貨或擴大生產等。
1.2.2政治參與功能
改革開放后，由于企業所有者群體經濟實力逐步增強，隊伍日漸擴大，開始漸進地參與政治生活，表達自身群體的政治和經濟訴求，并通過各種方式參與和影響政府的決策過程。異地商會及會員通過當地的工商聯等渠道參與地方不同層面的經濟生活，并通過在擔任人大代表和政協委員的方式來參政議政。據統計，目前在異地從商的溫州人中，擔任投資所在地和原籍貫地地市級以上人大代表、政協委員人數超過300名，擔任縣級人大代表、政協委員人數逾千人。
重視異地商會的黨組織建設，更好地維護企業權益。如上海市浙江商會黨委充分利用商會資源平臺，把浙商講堂服務、金融投資服務、法律援助服務、醫療保健服務、品牌宣傳服務、商事協調服務、教育培訓服務等資源作為黨建工作的重要抓手，讓黨的工作不斷延伸。寧波市溫州商會黨支部緊緊圍繞“構建和諧商會、服務會員企業、促進商會企業轉型升級”的工作目標，一直著眼于商會實際，立足于支部思想、組織、作風等各方面的建設和發展，不斷探索黨建工作的新模式、新路子，很好地配合和協助商會的工作順利開展。
1.2.3社會治理功能
近年來發展迅速的異地商會等社會組織通過承接政府職能等形式參與地方治理，解決了一些介于市場治理和政府治理之間的社會領域公共事務。如寧波市根據承接政府職能轉移主體條件要求，在對有承接政府職能意愿的社會組織進行評估的基礎上，公布了市本級社會組織承接政府轉移職能和購買服務推薦性目錄，其中社會團體147家。這些被推薦的社會組織中包括寧波市湖北商會、寧波市杭州商會、寧波市安徽商會等異地商會。
異地商會行業性調解組織作用初顯。許多異地商會都設置了調解組織，并加入到當地的人民調解委員會中，有效預防和調處了經商、務工人員的各類矛盾糾紛。
異地商會引導會員企業積極參與社會公益事業和群眾性精神文明建設活動，贏得社會的認同和支持。如在浙江省見義勇為基金募捐公益活動中，浙江省河南商會會員企業捐贈善款共計81600元。另據測算，在杭州的異地商會會員單位解決了50余萬人的就業。 1.2.4文化融合功能
我國不同區域的文化體現出民間智慧和鄉土知識也在促進地方治理中發揮著重要作用。不同地域異地商會所帶來的多樣文化以文化融合的方式培養文化認同感，消解社會矛盾，以文化治理促進地方經濟發展。如新疆浙江商會大力借助媒體力量，通過《新疆日報》等報刊，刊發宣傳浙江企業的報道，并有組織、有計劃地推出“浙江商人在新疆”“新疆浙商現象”的系列報道和?？?。通過各種文化宣傳，互相汲取兩省區文化的精華，贏得了良好的社會聲譽度和知名度，增強了經濟發展的“軟實力”。
各異地商會把各地商業文化與“精致、和諧、大氣、開放”的杭州人文精神相融合，開展豐富多彩、健康向上的文化活動。例如杭州市福建商會舉辦紫砂名壺藝術沙龍、茶文化沙龍等;杭州市安徽商會舉辦“徽商在浙江”發展論壇、分享企業文化等活動;杭州市江蘇商會定期開展“蘇商大講壇”專題講座，編印《浙江蘇商》雜志和“江蘇商會簡報”，創建了“蘇商視界”APP，不斷豐富和發展了杭商文化內涵。
2影響異地商會在地方治理中功能實現的因素
由于受區域發展不平衡、社會傳統觀念和部分政府機構對民間組織偏見的影響，現階段異地商會參與地方治理的功能沒有得到充分實現，與政府、社會間的治理運行機制存在較多缺陷。
2.1法律地位不明確
隨著市場經濟的發展和直接登記制度的不斷完善，商會等社會組織呈現蓬勃發展的局面，但我國還沒有對社會組織進行全面的、整體性的立法，關于商會的法律法規主要是國務院頒布的《社會團體登記管理條例》等行政法規和民政部頒布的《社會組織評估管理辦法》等部門規章，地方政府也頒布了一些適用于本區域的程序性辦法。這些規范性法律文件的權威性與商會在我國市場體系中的地位不相稱，且沒有為經濟類社團的商會組織作單獨規定，很難體現商會與其他類型社會團體在活動性質、組織結構、運作方式等方面的差異，欠缺對商會的法律地位、權力義務、法律責任等方面的實體規定，更缺乏對異地商會有針對性的可操作的管理法規。在現有的地方性法規和政府規章中，不同地區的相關規定也有較大區別，導致異地商會開展活動的合法性難以保證，正當權益受到影響。2009年浙江省民政廳發布了《關于規范異地商會登記管理工作的通知》，商會仍是“一地一會”，無法形成充分競爭，不利于提高服務質量、效果和降低成本;2015年發布《浙江省異地商會管理辦法》（試行），仍是程序性的文件，僅做試行，無明確異地商會的法律地位、權力義務、法律責任等方面的實體規定。
2.2異地商會發展不平衡，治理機制不完善
異地商會發展不平衡，表現在一些異地商會有明確的發展目標，合理的策略選擇，理事會主要成員能力強，會費足，有切實可行的措施來保證自身的發展，這些異地商會的功能作用顯著;也有一批異地商會經費來源不穩定，理事會主要成員缺乏管理經驗，代表會員與有關部門溝通合作不夠，為會員的服務方法不多;一些異地商會則是生存困難，逐漸喪失生機和活力，甚至有名無實，不能發揮服務社會的功能。
一些異地商會內部治理結構存在問題，沒有形成完整的規章制度，建立共同的契約，并嚴格遵守執行?；螂m制定有各項管理制度，但缺乏可行性或執行不力，財務管理制度、印章管理制度、人事管理制度、會費收繳制度等沒有系統建立并完善;只注重發展會員，忽視對會員的管理，缺少為會員服務的平臺和手段，會員參與度低。因為自身定位、運行理念、人員結構、資金支持等原因，這些異地商會只能在會員中開展一些聯誼性活動，沒有能力承擔社會事務。而由于對異地商會的認識不夠充分，異地商會招聘人才處在不利的位置，影響優秀人才的加盟。部分發展相對成熟的行業協會商會，也由于影響力和公信力不足，沒有與政府形成平等的合作伙伴關系，難以有效地參與社會治理。由于對黨建缺乏認識，導致異地商會黨建工作無法順利開展。
2.3政府與異地商會互動范圍有限
政府和市場是共存的兩種協調社會發展的手段和機制。引導異地商會參與地方治理，必須建立政府與異地商會的合作、互動機制。但由于歷史的原因，政府與異地商會之間缺乏有效的溝通渠道，政府向異地商會通報有關政策信息、統計數據的機制還不健全，異地商會很難從政府部門獲取為企業服務所必須的相關信息;異地商會向政府反映意見或與政府有關部門進行溝通的渠道不通暢，掌握的重要信息無法及時送達有關領導和部門。有的地方政府在工作規劃中沒有把促進異地商會組織健康發展納入工作日程，缺乏統一的促進異地商會發展的規劃指導和具體的扶持措施，扶持異地商會發展的財稅政策不健全，存在對異地商會重限制性監管，輕扶持性服務，限制了異地商會功能的發揮。
3異地商會參與地方治理機制的創新
為更好地發揮異地商會在地方治理中的積極作用，政府、社會和異地商會應通過頂層設計，對異地商會的法律地位、組織結構予以明確，對其參與地方治理、促進經濟增長的職能和機制進行創新，以促進異地商會參與地方治理功能的充分實現。
3.1構建針對異地商會等的法律政策體系
根據我國“一元多級”立法體系，在全國人大和常委會暫不能完成相關立法的情況下，由下至上地推動相關法律法規和規章建設，為異地商會積極有效地參與地方治理提供法律保障。
我國行業協會商會發展的諸多創新之處主要源于基層，通過地方立法推進異地商會的發展是可行的途徑。可以選擇在異地商會發展較好，參與地方治理有一定成效的地方試點，形成相應的地方性法規和地方政府規章，規范異地商會參與地方治理的各個環節。浙江省寧波市為國務院批準的較大的市，其人大及常委會有權制定適用于本市的地方性法規，市政府可以發布適用于本市的地方政府規章，且異地商會發展情況較好，有相應的參與地方治理的案例，仍有較大的發展空間。建議以寧波市為例，由市人大機構牽頭，組織司法、民政、民間行業協會商會等社會組織、財政、稅收、高校、政府部門聯合進行異地商會等社會組織參與地方治理的立法活動，在總結我國實踐和借鑒國外成功經驗的基礎上，形成一套符合法律規范、適合本地特點的地方性法規或政府規章，明確規定民間行業協會商會的性質、地位、功能及與政府之間的界限，用于規范、指導異地商會等社會組織參與地方治理，并不斷改進、完善，進而向其它地方推廣，再經過總結，由國務院制定行政法規或由全國人大及常委會形成完備的異地商會等社會組織參與地方治理的法律體系，在全國范圍內頒布實施，推動異地商會參與地方治理功能的全面實現，促進地方經濟與社會發展。 各地方政府應對異地商會等社會組織參與地方治理制定并實施有效的財稅政策，設立政府購買公共服務的專項科目，列入年度各級政府部門財政預算，確保異地商會等社會組織服務制度化、持續化、常態化，為異地商會等社會組織承接政府職能、參與地方治理提供財政保障。同時，制定社會組織稅收優惠政策，用經濟杠桿引導社會組織良性發展。
3.2形成異地商會培育與完善相結合的機制
隨著市場經濟的發展，社會對公共服務項目的需求越來越多，異地商會等社會組織參與社會治理的機會也越來越多，但當前異地商會發展極不均衡，符合提供公共服務、參與社會治理的異地商會不夠多，對一些社會服務等項目不能完全“接得住”。因此，政府和社會應加強對異地商會承接政府職能轉移、參與社會治理能力的培育，異地商會也應提高自身的專業服務能力。
3.2.1建立異地商會培育的支持機制
異地商會培育的支持機制主要是政府通過申請、評估等程序，為異地商會提供包括場地、設備、能力建設、登記補助和補貼等服務，建立扶持異地商會等社會組織的專項資金、完善政府購買服務機制、對商會專職管理人員培訓、及時進行信息傳遞、培育重點異地商會等供需對接平臺，提升異地商會等社會組織的綜合能力，促進異地商會等社會組織的成長與壯大。
3.2.2進一步完善自身的內部管理
異地商會的內部治理結構不完善，影響著異地商會參與社會治理功能的發揮。異地商會應逐步建立完善以章程為核心的內部管理制度，建立健全組織機構，完善內部治理規則。異地商會要明確目標，制定戰略規劃，重視公共關系建設和參與多方合作;提高自身依法籌集資金的能力，提升生存能力;改善人力資源管理，吸引高素質的專門人才，并對組織成員進行培訓，建立高效的工作團隊。并針對異地商會會員中黨員分布散、流動性大以及不少黨員與黨組織失去聯系的實際，探索黨建新模式，加大異地商會黨組織的組建力度，助推異地商會及會員企業高質量發展。
3.3建立有效的異地商會與政府互動機制
加強異地商會與地方政府的互動，可以起到相互影響和相互促進的作用。一方面通過地方政府改革促進異地商會的進一步發展;另一方面，異地商會的成長可以推動地方經濟的發展和地方政府的改革。但由于受多方面因素的影響，異地商會與政府、社會間的互動運行機制仍存在較多缺陷，參與地方治理的功能沒有得到充分實現。異地商會與地方政府仍然處于要權與放權的博弈中，尚未達到合作治理所需要的權力博弈均衡狀態。
異地商會在參與地方治理的過程中，通過與政府的良性互動、社會信用的培育、社會矛盾的調解、社會民主的構建，拓寬政府、社會與異地商會協作治理的領域，創新異地商會參與地方治理的管理機制。
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