影響農村教學點發展的政策執行偏離及其消解
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摘 要 國家為促進農村教學點的發展，出臺了公用經費使用、師資隊伍建設、鄉村教師支持等多項教育政策，但政策在地方教育行政部門具體執行中出現了不顧農村實際情況的生硬執行、變相執行以及不顧教育規律、提高政績的功利執行等情形，嚴重影響了農村教學點教育質量的提升。因而，地方教育行政部門作為農村教育政策的具體執行者，應該在充分調研與論證以及不違背教育政策的前提下，依據本地區教育現狀與生態的基礎上對教育政策做出適當、靈活的調整，以促進農村教學點的可持續發展。
關鍵詞 農村教學點 地方教育行政部門 政策執行 偏離 教學質量
農村教學點的發展是國家尊師重教的體現，也是廣大農民寄希望于子女成長的搖籃。如今，許多農村教學點日益凋敝，校園里滿是荒蕪，農村教學點成了一個只開設語文和數學課程的地方，老師很少有聽評課等教研活動，讓村民失望、難以信任。農村教學點存在的問題雖然是現代化進程中資本、人口流動、風險等多重因素作用的結果，但地方教育行政部門對政策執行偏離導致的制度性貧窮仍是制約農村教學點發展的重要原因。
一、地方教育行政部門對政策執行偏離的表現
1.教師專業成長偏離“造血”重“輸血”
農村教學點教育質量提升的關鍵在于教師，教師專業素質與能力提高的途徑是多樣化的，諸如自我學習、同伴互助、專家引領、課題研究、參加培訓、行動研究與教學反思等，但歸根結底有兩條：即外部“輸血”與內部“造血”。從外部“輸血”來看，有規模宏大的“國培計劃”、省內培訓、省外考察學習、網絡培訓、專家實地指導教研、校本教研、行動研究、課題研究等;從內部“造血”來看，有自我教育、經典閱讀、教學反思等。為提高農村教師質量，從外部來說，早在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出“通過研修培訓、學術交流、項目資助”等方式培養教育教學骨干，并“將教師培訓經費列入政府預算，對教師實行每五年一周期的全員培訓”。2018年《教師教育振興行動計劃（2018-2022年）》（教師〔2018〕2號）針對目前培訓存在的問題，提出“培訓內容要針對教育教學實際需要，賦予鄉村教師更多選擇權，提升鄉村教師培訓實效”。從自我成長來說，2012年《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》（國發〔2012〕41號）提出“建設教師網絡研修社區和終身學習支持服務體系，促進教師自主學習，推動教學方式變革”。這一政策明確了教師專業成長不能僅通過外部培訓來提升，還需教師的自主學習，正如日本教育家佐藤學所言，“一切教育改革都是憑借愿景加以推進的”[1]。2015年《國務院辦公廳關于印發鄉村教師支持計劃（2015-2020年）的通知》（國辦發〔2015〕43號）提出：“建立教師使用相關設備的激勵機制并提供必要的保障經費”，“鼓勵鄉村教師在職學習深造”，進一步強調了教師自主專業成長的重要性。
盡管中小學教師培訓的經費、培訓人數、培訓方式等方面與以往相比都有了很大幅度的提高，但對廣大農村一線教師而言，仍然顯得杯水車薪，即便是已經接受過多次培訓的教師，也并未從根本上解決其素質不高的問題，“受訓者常在培訓時‘心潮澎湃’，但培訓過后卻‘濤聲依舊’”[2]。對于農村教學點的正式在編教師而言，由于繁重的教學任務所迫，不得不放棄少之又少的培訓機會;而對于教學點的代課教師而言，更是“沒有資格參加培訓”。因而，對于廣大的農村教師而言，較之參加短期的外部“輸血”培訓來說，更為緊迫、更為重要的是內部“造血”能力的提升，也即教師通過深入的學習，實踐探索、教學反思能力的提升。但令人沮喪的是，多數地方教育行政部門在如何提高師資水平問題上，往往采取了費用較高、形式簡潔、方便實施的各種培訓、外出考察以及聽評課活動，很難看到地方教育行政部門出臺有關鼓勵教師通過閱讀提升“造血”能力的政策。
2.師資配置偏離“實際需求”，偏重“生師比”
生師比是師資配置的主要參考指標，依據《關于制定中小學教職工編制標準的意見》（國辦發〔2001〕74號）的規定，農村小學的生師比為23∶1。但農村教學點的特殊性在于班級人數少而年級多，如果按此標準配置師資，則許多農村教學點即使采用復式教學也仍然難以滿足正常教學的需求，因為“在學生數量減少并且教師數量不變的情況下，各班級人數從45人減少到30人，這個學校的生師比會增加0.5倍;各班級人數從45人減少到15人，這個學校的生師比會增加2倍”[3]。事實上，班級人數為個位數的農村教學點不在少數，如果嚴格以生師比為農村教學點師資配置的邏輯，則違背了該文件提出的“保證基礎教育發展的基本需求”與“因地制宜，區別對待”兩項原則。為此，《綱要》提出要“均衡配置師資”，而《鄉村教師支持計劃》則明確要求：“鄉村中小學教職工編制按照城市標準統一核定，其中村小學、教學點編制按照生師比和班師比相結合的方式核定?？h級教育部門在核定的編制總額內，進一步向人口稀少的教學點、村小學傾斜，嚴禁有編不補、長期使用臨聘人員”。
在國家有序推進義務教育均衡驗收的背景下，農村教學點的師資無論是從生師比還是班師比來看，都基本高于國家標準。但問題的關鍵在于地方教育行政部門在統籌城鄉師資時存在重“生師比”輕“學校實際”、城鄉標準不一致等問題。具體來說，一是忽略了農村教學點班級人數少而年級多的實際情況，在師資配置上未將生師比與班師比結合核定教師數，師資數量無法滿足教學點正常的教學需求;二是違反了“城鄉標準統一”的規定，如通過選拔考試將農村教學點的骨干教師調入城鎮學校，降低了農村教學點師資的質量;三是為減少教育經費投入，解決教師“結構性短缺”問題，招聘了一定數量的代課教師，給教學點的管理帶來了不小的挑戰。
3.教育公用經費投入偏離“公平”，偏重“效益”
教育公用經費是維持農村教學點正常運轉的業務費。為提高公用經費使用的效率，財政部、教育部于2006年頒布了《農村中小學公用經費支出管理暫行辦法》（財教〔2006〕5號），第四條規定“農村中小學公用經費應主要依據在校學生人數，同時又要兼顧不同規模學校運轉的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜，保證較小規模學校和教學點的基本需求”。但由于區域、城鄉經濟差距大，因而在教育公用經費投入方面，東西部與縣域城鄉之間也存在較大差異。為此，國務院頒布《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（國發〔2015〕67號），確定了生均公用經費基準：“中西部地區普通小學每生每年600元、東部地區普通小學每生每年650元”。此后頒布的《國務院辦公廳關于加快中西部教育發展的指導意見》（國辦發〔2016〕37號），更是明確提出“經費投入向教學點傾斜，不足100人的教學點按100人撥付公用經費”。 可以說，國家從政策層面加大了對農村教育的投資力度，但在地方教育行政部門具體執行中仍然存在一些問題。具體表現在：一是出于對經濟效益的考量，地方教育行政部門對于學生不足100人的教學點按實際在校生人數發放公用經費;二是為完成“教育均衡驗收”大量撤并本不該撤并的教學點，在提高生師比的同時降低了教育公用經費的投入;三是將農村教學點的公用經費交由中心小學統一調配的管理方式，增加了教學點教師報賬的難度與時間成本，這一管理方式不僅使部分本來應該撥付給教學點的資源，被統籌進了中心小學，也使教學點教師開展各類教學活動的積極性受到了挫傷。
4.學校撤并偏離“公開公正程序”重，偏重“自然消亡”
農村人口向城市流動與適齡人口下降使農村教學點呈現出不斷萎縮的局面，為使廣大農村學生能夠更多、更好地接受優質教育資源，國家于2001年出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（國發〔2001〕21號）提出“因地制宜調整農村義務教育學校布局”的政策。至此，在全國范圍內拉開了“撤點并?！钡男蚰?，直至2012年，《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》（國辦發〔2012〕48號）叫?！俺伏c并校”，10年間，“我國農村教學點小學減少了26萬余所”[4]，現存農村教學點的發展也是困難重重。
不難看出，在“撤點并校”過程中，效益優先無疑成為地方教育行政部門撤并學校的主導理念，“公開、公正程序”則無暇顧及。具體來說：一是地方教育行政部門將城鎮化進程中資本逐利的市場規律運用于學校，功利化的追求既違背了辦學的教育規律，又缺失了政府提供公共服務的義務，致使農村學生輟學現象高發，起點公平難以保證。二是撤并程序失范，表現在撤并前沒有充分的論證，未合理規劃調整布局，單一向城市集聚的方式致使“城擠、鄉弱、村空”現象并發;在撤并中較少征求村民意愿、師生意見，缺乏民主監督過程;在撤并后既沒有很好地解決學生上學遠與交通安全的問題，也沒有給予村民相應的經濟補貼措施，使學生的家庭負擔加重，隨之而來的是城市中大量陪讀家長的出現。三是在叫?！俺伏c并?！闭叱雠_后，零星存在的農村教學點成了地方教育行政部門推行教育均衡發展的“包袱”，變相減少教育公用經費、抽調骨干教師、削弱教學點教育質量，使農村教學點“自然消亡”成為學校撤并的合理緣由。
二、地方教育行政部門對政策執行偏離的消解
影響地方教育行政部門對政策執行偏離的因素有多個方面：一是地方教育行政部門對國家的教育政策理解不到位，忽視了農村教學點在鄉村振興中的文化引領作用，將教育政策中宏觀層面的“因地制宜”“合理規劃”“適當傾斜”等在具體執行中變成了簡單的“一刀切”，而不是靈活調整，精準落地。二是政策落實不到位，在政策的具體執行中既存在不能嚴格執行政策規定的標準問題，也存在變相執行與功利執行的問題。三是既缺乏對影響農村教學點發展的生態環境、村落地理空間、人口變動的實地調研，也缺乏對廣大村民基于公平的換位思考。
1.提升農村教師“造血”能力
一是在教師培訓中應凸顯“鄉村教育價值”的內容，提高農村教師的專業認同。在以城鎮化、工業化、信息化為核心的現代化進程中，城市化的教育價值間接地影響著農村教師與農民的教育價值追求，使農村教育失卻了它應有的鄉土氣息。課程內容城市化、農村教師的教育價值城市化、農民對子女的教育期望城市化，使自然向上的流動變為人為預想與各相關利益者之間的博弈，城市的價值取向成為主體，農村只能被動緊隨其后。正如教育家陶行知所言：“中國鄉村教育走錯了路！它教人離開鄉下向城里跑;他教人羨慕奢華，看不起務農;他教人分利不生利;他教農夫子弟變成書呆子”[5]。正是在城市價值取向的主導下，農村與城市的差距被逐漸拉大，農村教師專業認同被異化，所施教育也遺棄和背離了鄉村世界中原有教育價值的資源，不得不接受現有的教育模式，使鄉村教育的發展與城市學校一樣，只體現在硬件設備、師資力量及學校的標準化建設方面，使鄉村潛藏的地域文化、民俗文化和鄉村生存智慧的價值被遮蔽。
二是制定鼓勵教師持續閱讀的政策，克服其場域惰性。好讀書雖然首先源于教師的倫理自覺，但政策的制定會使教師的持續閱讀有了制度保障，相應的激勵措施也會提高教師閱讀的積極性。張之洞曾說：“讀書宜有門徑。泛濫無歸，終身無得;得門而入，事半功倍?！币蚨?，政策的制定首先要引領教師閱讀的范圍：第一類書籍應為哲學類、思想類、教育類書籍，明確教育的價值理性;第二類應為教育類報刊與雜志，讓農村教師了解全國同行的所思、所想及所做;第三類應為兒童讀物，以獲得兒童思維，便于走進教育對象的精神世界;第四類應為人文類書籍，開闊教師的人文視野。其次是制定相應的激勵措施，并在職稱評審、年終考核或晉級中得以體現。最后，可通過定期開展讀書會、舉辦沙龍或以“教師工作坊”的形式開展教科研、聽評課活動，相互學習，相互借鑒，并形成多學科交叉、“無邊界”教學的常態，提升教師成長的獲得感。
2.合理配置農村教學點師資
師資是保證農村教學點教育質量的關鍵。地方教育行政部門須合理配置農村教學點的師資，首先要統一城鄉師資配置標準，統籌規劃選拔農村教師的補充機制。其次，保證農村教學點的師資數量。地方教育行政部門不僅應嚴格執行“生師比與班師比相結合核定教師數”與“適當向農村和教學點傾斜”的政策，還要依據各教學點的實際情況，“明確當前城鄉義務教育師資配置均衡發展的階段，超越城鄉師資配置均衡化的陷阱”[3]。因地制宜、切實、足額保證農村教學點的師資數量;在后備師資嚴重缺乏的情況下，要制定聘請代課教師的制度，規范招聘程序，撥付代課教師專項經費，提高代課教師工資，避免代課教師過低的收入或其他教育經費的挪用。第三，提高農村教學點的師資質量。鼓勵優秀大學畢業生到農村教學點任教，優先滿足農村教學點的需求;停止從農村學校選拔優秀骨干教師進城的考試制度，避免農村教學點變成“新兵”訓練營;給予代課教師在參加培訓、外出考察交流方面與在編教師同等的機會與待遇;完善代課教師自我提升制度，鼓勵其通過提高學歷與選拔考試盡早進入正式教師隊伍。 3.優化與細化教育公用經費使用制度
市場經濟時代，追本逐利的特性決定了學校辦學成本的貨幣化，而農村教學點的正常運轉又必須依賴于教育公用經費的保證。因而，在教育公用經費的配給問題上，地方教育行政部門首先應轉變管理理念，“從注重經濟效益過渡到注重教育和社會效益兼顧經濟效益，從供給視角下的投入公平過渡到需求導向下的獲得公平”[6]。其次，要嚴格執行教育公用經費使用政策，足額撥付國家規定的“中西部每生每年600元”“不足100人按100人的標準撥付”，并“主要依據在校學生人數，同時又要兼顧不同規模學校運轉的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜”的政策，要求“中心學校不得以統籌的名義，截留、擠占、挪用、克扣村小學和教學點公用經費”。再次，規范公用經費使用范圍，建立“基本+拓展+機動的經費支出結構，形成體系分立、動態、多維彈性的撥付機制”[6]，消解行政與管理在公用經費使用方面對農村教學點的雙重壓制。最后，規范公用經費報銷程序與流程，降低教學點教師報銷經費的時間成本，并逐步消除“先墊錢消費再報銷”的規定，提高教育公用經費的使用效益。
4.合理布局，規范學校撤并程序
“農村撤校并點的根本宗旨是公平與效益，回歸教育本質與規律是客觀依據，公正程序是其應有之義，制度體系是其重要保障?！盵9]因而，教學點的“存留”首先應基于對農村流動人口、適齡兒童數量、交通狀況、村落的地理空間、當地的經濟發展水平等綜合考量基礎上科學合理地布局規劃。從布局調整的理念上來說，要逐漸從“以縣城為主”向“以鄉鎮為主”過渡;從布局調整的結果來看，要努力消除一方面大量撤并農村教學點，迫使學生選擇進城讀書，而另一方面又耗費巨資新建學校，并對進城讀書的學生提出諸如“片區內房產證”“就近入學”等層層限制。三是依據村落人口數量、地理空間、交通便利情況及學生上學的距離遠近等建立農村教學點撤并標準，一方面要對缺乏生源、布局不合理的教學點果斷撤并;另一方面在撤并學校時要做到撤并前充分論證、合理規劃;撤并中要規范程序，做到公開、公正，決策透明;撤并后對學生的交通、學校寄宿等費用給家庭經濟帶來的過重負擔進行適當補貼，體現政府提供公共服務的主體責任。
從歷史的角度來看，教育水平的高低往往與該地區的地理位置、環境優越與否及經濟發展水平息息相關。從民國始，偏遠的農村教育相對一直處于低水平維持狀態;自20世紀90年代提出實行義務教育制度至今，從根本上解決的只是適齡兒童“有學上”的問題，“上好學”還存在較大的城鄉差異、地域差異;今后很長一段時間，農村教育依然可能是整個中國教育改革發展的難點。從城市化的價值取向與以信息化、網絡化主導的經濟發展趨勢來看，城市資本依然對農村勞動力具有強大的吸引力，農村人口的大量流失也將使農村教學點面臨嚴峻的生源困境。從全球化的發展趨勢看，農耕文明的迅速瓦解、消失、渙散乃至泯滅必然激發農民要求子女接受優質教育的期望，加大對教育的投資力度，而這種較高的教育期望又是目前農村學校的教學質量無法完全企及與滿足的。因而，地方教育行政部門作為農村教育政策的具體執行者，應該對本地區農村教學點發展的現狀、存在的問題進行充分的調研，理解并完善教育政策在本地區的適切程度，而不是完全恭順于或變相執行政策，切實致力于農村學校的可持續發展，使農村兒童既能享有接受高等教育的機會，又能使他們享受到廣闊的、豐富多樣的、有情趣的生活世界，并使之有能力選擇自己想要的生活。
參考文獻
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國務院辦公廳.鄉村教師支持計劃（2015-2020年）（國發辦[2015]43號）[Z].2015-06-01.
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[5] 陶行知.陶行知名篇精選[M].北京：教育科學出版社，2006.
[6] 劉善槐，韋曉婷，朱秀紅.農村學校公用經費測算標準研究[J].中國教育學刊，2017（08）.
[7] 吳支奎，胡小雯.場域視野下鄉村教師生涯發展的困境與出路[J].中國教育學刊，2017（05）.
[作者：朱許強（1979-），男，甘肅隴西人，寧夏師范學院教師教育研究中心副教授，碩士。]
【責任編輯 王 穎】
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