“三權分置”下農村土地經營權流轉初期存在的問題分析
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摘 要：長期以來，農村土地流轉問題備受關注，國家及各級政府采取各種措施來促進土地流轉。黨的十九大報告明確指出，農村土地實行“三權分置”政策，放活農村土地經營權，促進土地經營權規模流轉。農村土地經營權流轉是新時代實現鄉村振興的重要舉措之一。目前，我國各地的農村土地流轉正在如火如荼地進行中，土地流轉規模不斷擴大。但是，各地農村土地流轉初期都不同程度地出現了一些問題，抑制了農村土地流轉，阻礙了農村的進一步發展?；诖耍疚耐ㄟ^文獻閱讀、實地調查研究等方法，發現山東省新泰市禹村鎮農村土地流轉初期存在的具體問題，總結造成這些問題的多方面原因，進而提出有效的解決對策，為農村土地流轉的有效進行尋找更合理的出路。
關鍵詞：“三權分置”;農村土地流轉;土地經營權
一、問題的提出
農業的發展是我國國民經濟發展的根基，農業的發展有助于促進第二三產業發展，進而促進整個社會的發展。但是，農業一直以來都是社會發展過程中的短板。農村土地經營權的流轉對于實現農業現代化具有重要的推動作用。各地區實行農村土地經營權流轉有助于擴大農業生產規模、提高農業生產率，同時減少農村荒地、空地，使農地得到充分利用，推動農村主動城鎮化。近期國家及各級政府持續關注農村土地的流轉規模、方式、農民意愿等情況。
自改革開放以來，農村一直實行家庭聯產承包責任制的土地政策。農用土地的所有權歸集體所有，農民擁有承包經營權。每戶家庭根據人口數量承包一定量的土地進行自主經營生產。由于每個家庭承包土地的面積較小，只能進行傳統的農業生產。為了解決農村土地生產效率低的問題，農村實行了土地流轉的政策。我國農村土地經營權流轉一直受到國家及各級政府的高度關注。2018年，農村土地經營權流轉和土地制度改革進入了實際操作階段，隨著“三權分置，兩權抵押”改革方略的深入實施，農村土地經營權流轉進入了加速期[1]。在“三權分置”政策的影響下，農村土地流轉主要為土地經營權的流轉。對于農村土地經營權流轉的概念，夏建麗[2]指出，是擁有土地承包經營權的農戶，在保持農村土地集體所有權、家庭承包制和農業用地性質不變的基礎上，將農業用地的經營權有償轉讓給其他農戶或經濟組織的行為，是農戶對其所擁有土地經營權的交易。葉蘭英[3]指出，農村土地經營權流轉是新時代農業產業化經營模式，是有能力的農民或其他經濟組織進行適度規模化農業生產、經營的產物。綜上所述，農村土地經營權流轉是指農民在農村土地承包期內自己不經營土地，而是將土地轉讓給他人經營，通過收取流轉補貼來獲得收入。
在土地經營權流轉初期出現了一些問題，不同程度地影響了適度規模生產和農業生產力的提高。尋求合理有效的途徑，穩妥、有序地推進農村土地經營權流轉，對于我國農村及整個社會的經濟發展和長治久安具有重要的影響。
二、新泰市禹村鎮農村土地經營權流轉現狀及存在的問題
禹村鎮位于山東省新泰市西南部，北臨泰山，南靠曲阜。禹村鎮氣候適宜，資源豐富，地理位置條件好，土地肥沃，有豐富的水資源。全鎮主要盛產小麥、玉米、番薯、花生及各種優質干鮮果品。
?。ㄒ唬┬绿┦杏泶彐傓r村土地經營權流轉現狀
從2018年開始，新泰市禹村鎮各行政村的農地進行土地經營權流轉，目前處于農村土地經營權流轉初期。截至2019年，全鎮40個行政村的土地經營權流轉情況大致相同，但也存在著一些差異。通過對禹村鎮不同方位的6個行政村的農村土地經營權流轉情況進行調研，發現各行政村的流轉比例如表1所示。
農村土地流轉實行“農民自愿”原則，根據農民的個人意愿進行流轉，不能強制流轉，流轉年限等其他內容也根據農民個人意愿協商規定。目前，各行政村較多農戶不同意進行土地流轉，具體情況如表2所示。
新泰市禹村鎮農村土地流轉價格規定為，在10 a內為600元/667 m2，第2個10 a為650元/667 m2，第3個10 a為700元/667 m2，最長年限為30 a。在流轉過程中，農地中有種樹木的，根據樹木的大小另外定價進行補償。
?。ǘ┬绿┦杏泶彐傓r村土地經營權流轉初期存在的問題
1.農地流轉規模較小
當農村土地經營權進行一定的流轉之后，經營主體擁有適度規模的土地。將土地整合在一起，形成一定的規模后，才能充分利用大中型農業機器，運用現代化農業生產方式進行生產，提高了勞動生產效率。目前，新泰市禹村鎮土地經營權流轉面積較小，流轉比例較低。在調研的6個行政村中，徐家嶺村流轉比例最高，但也僅只有38.34%。并且徐家嶺村的土地總面積較小，流轉面積只有49.333 hm2。王峪村農地總面積較大，但流轉面積較小，僅有63.333 hm2，流轉比例較低。清泥溝村在這6個行政村中流轉面積最大，達到83.333 hm2。但是，流轉的土地較為零散，流轉面積仍不能達到適度生產規模。農地經營權流轉規模較小，影響規?；r業生產效率，土地經營權流轉政策也將發揮不了作用。
2.農戶對流轉后的生活仍有顧慮
近年來，由于城市有更多、更好的發展機會，農村勞動力不斷進入城市，在城市中謀求發展。這部分承包的土地因此無人耕種、管理，逐漸閑置、荒廢，成為荒地、空地。但是在農村，種地仍是最普通、最基本的生活方式。農民將農地視為最后的依靠，不愿將土地經營權流轉出去。在6個行政村中，王峪村居民不同意將土地經營權流轉的比例最高，達到26.53%。其次是韓山村和田村村，分別為25.97%和25.94%。清泥溝村居民不同意將土地經營權流轉的比例最低，但仍然還有16.01%的農戶不同意將土地經營權流轉。農戶的流轉意愿對于農地經營權的流轉至關重要。農戶存在各種顧慮，擔憂農地流轉后的生活情況，不愿將其農地經營權進行流轉。
3.土地流轉定價不合理
目前，我國農村土地流轉定價中普遍存在著價格偏低、定價隨意、價格差異大等問題，嚴重阻礙了農村土地流轉工作的開展[4]。大部分農村土地經營權流轉初期，缺乏專業的服務機構，尤其是缺乏價格評估機構。土地流轉中的農民盲目流轉、低價流轉影響了流轉市場的正常運行，同時對農民產生不利的影響。禹村鎮農村土地流轉無專業的服務機構進行價格評估，全部由承租方自己定價。土地經營權流轉價格定為667 m2多少錢，應由市場的狀況和地塊本身的條件決定。禹村鎮各村莊土地流轉價格不分地塊本身的條件，一并規定為第1個10 a為600元/667 m2，每10 a增加50元/667 m2。600元/667 m2的價格相對于目前的經濟發展水平偏低，并且定價方式是不合理的。 三、影響土地經營權流轉的原因
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目前，各地都不同程度地存在土地流轉流程不規范的問題。農村土地經營權流轉流程不規范最主要的表現在承租主體與農戶之間只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內容也不完整，在某些方面不具有法律效力[5]。在禹村鎮農村土地經營權流轉初期，同樣存在類似的問題。另外，承租方與農戶簽訂的合同未經公證機關公證，其具備的法律效力較弱。合同也只是承租主體和村委會擁有，農民在合同上簽字后沒有拿到相應的合同。當以后承租方或農民面臨各種土地流轉問題時，簽訂的合同不能起到法律上規范和保護的作用，問題很難得到有效的解決。
（二）土地流轉后農民的保障機制不健全
在農村，土地仍然是農民強有力的、最后的保障。農民在將土地經營權流轉后，如何保障其生活需要成為困擾農民的最主要的問題。目前，禹村鎮農民土地流轉后只能每年拿到600元/667 m2的流轉補助，這對小部分農民是有利的，但遠遠不能滿足大部分農民的生活需要。農民將土地流轉后雖然能進入城市發展，但是目前仍沒有出臺相應的政策保障農民在城市中長期獲得穩定的收入來維持家庭生產生活需要。沒有健全的社會保障機制，農民會仍舊選擇耕種農地來維持生活，這將阻礙流轉的進程。完善的社會保障體系對于發展現代農業、規模農業和推進城鄉一體化進程具有促進作用[6]。
?。ㄈ┤狈I的流轉服務機構
禹村鎮農村土地經營權流轉模式僅為政府部門主持，聯合投資商與農民直接地進行農村土地經營權流轉。農村土地經營權流轉市場還沒有形成，缺少專業的服務機構，尤其是價格評估機構。專業的流轉服務機構會根據市場狀況，引導承租方和農民制定更加合理的流轉價格，解決禹村鎮農村土地經營權流轉定價中存在的價格偏低、定價隨意的問題。在農村土地經營權流轉過程中缺少專業的流轉服務機構，承租方和農民所掌握的信息是不對等的，了解土地流轉信息的途徑也是傳統的。政府部門將會消耗更多的人力、物力來推進土地經營權的流轉，導致出現事倍功半的后果。
四、促進農村土地經營權流轉的對策
（一）建立完善的社會保障機制
要想實現農村土地經營權流轉，需要實施完善的社會保障政策，解決農民土地流轉的后顧之憂。建立完善的農民保障機制，一方面要加強農村社會公共服務，如醫療健康服務、就業服務、養老服務等農村公共服務，使農民獲得更多的服務保障。同時，將新農村合作醫療與農村養老保險進行有機合并，使農民獲得更高的養老保險金。另一方面，解決戶籍制度帶來的進城農民和城市居民的社會福利待遇不平等問題，出臺相應的政策保障農民在城市中可以長期獲得穩定的收入來維持家庭生產生活需要，讓進入城市的農民也能享受城市發展的成果，促進農村與城鎮一體化發展[7]。
另外，政府要引導中小型企業進入農村，在農村創造更多的就業機會，實現大部分農民的“就地就業”。主動城鎮化包括2個角度：一是農村居民根據自己的意愿主動進入城鎮，二是農村居民的“就地城鎮化”[8]。村內企業的發展解決了農民將土地經營權流轉出去后如何生存發展的后顧之憂，進一步促進農村主動城鎮化。
?。ǘ┮幏锻恋亓鬓D相關流程
政府部門建立規范的農村土地經營權流轉流程，確保土地流轉具有合法效力。保護承租方和農民的合法利益，從而減少各種因土地流轉出現的矛盾。還應加強對農村土地經營權流轉的服務與管理。首先，在農民確定要將農村土地經營權流轉后，村委會相關負責人員指導農民與承租方簽訂規范的、完整的書面合同。合同內容要由承租方和農民協商制定，明確雙方各自的責任與權力。其次，雙方在簽訂完成相關農村土地流轉書面合同后，要到相應部門進行備案。承租方與農戶簽訂的合同要經鄉鎮公證機關公證，使其具備應有的法律效力。最后，合同由承租方、農民、村委會各執一份，三方根據合同內容解決問題。此外，村委會還要加強對合同的管理，建立檔案管理制度，對合同進行統一管理。村委會要充分發揮其作用，積極為村民服務，減少矛盾等其他問題的發生。
?。ㄈ┮雽I的流轉服務機構
為了促進農村土地經營權有效流轉，政府需要構建完善的農村土地經營權流轉服務機構。首先，構建完善的農村土地流轉信息服務機構。依靠網絡平臺，建立完善的農村土地流轉信息庫。承租方和農民都可以在這個平臺上了解自己需要的土地相關信息，從而促進農村土地流轉信息公開。這不僅可以提高農村土地流轉信息的了解、傳播效率，而且可以避免經營權流轉價格過高或過低的現象。
另外，應加強對農村土地經營權流轉中介服務組織機構的建設。單單依靠政府推動土地經營權流轉，人力成本過高。完善的農村土地經營權流轉市場機制，可以降低流轉成本。農村土地經營權流轉過程中難免會產生糾紛，為了更公平、公正、更方便地解決糾紛，政府還應建立農村土地經營權流轉糾紛調解機制，積極、妥善地對農村土地經營權流轉引起的糾紛進行調解與處理。
五、結語
全面實現小康社會，重點在全面。農村土地經營權流轉政策的實施，形成農村土地規模生產，是提高農業生產力的有效途徑。農地流轉提高土地的利用率，同時促進農村主動城鎮化。土地是農民的根本所在，將農村土地流轉出去，對農民或多或少會形成一定的沖擊。禹村鎮農村土地流轉才剛剛進行，后續的流轉成果還沒有看到。但在農村土地流轉中出現了較多的問題，這些問題阻礙了農村土地的流轉，尋找合理有效的途徑來解決這些問題成為當務之急，每位學者、村民都需要為農村土地流轉出謀劃策。推動農村土地經營權的流轉，將促進農村更好地發展，更快地實現鄉村振興、國家振興。
參考文獻：
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