鄉村振興視野下管控城市垃圾入村的法律規制研究
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摘要：當前，主要因城市垃圾入村引發的“垃圾圍村”問題愈發凸顯，嚴重阻礙著鄉村振興戰略的實施?；诜梢暯欠治隹芍恨r村環境保護以及管控城市垃圾轉移的法律法規不完善、多數農村環保執法不嚴格、以及地方政府對城市垃圾轉移的監管和懲處力度不足，共同導致了城市垃圾入村現象的出現。為了管控城市垃圾侵入農村，亟需在立法、執法和司法等多方面進行綜合規制，既要盡快制定、完善相關法律，也要加強農村環保執法和加大城市垃圾向農村轉移的監管及懲處力度。
關鍵詞：城市垃圾入村;農村人居環境;法律規制;環保執法
中圖分類號：D922 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2019）03-101-005
黨的十九大報告指出，要著力解決突出環境問題，積極開展農村人居環境整治行動。2018年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，再次重申了推進農村人居環境整治的重要性?！案纳妻r村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧?！盵1]因此，全面實施鄉村振興戰略必然要求進一步加強農村生態建設、環境保護和綜合整治工作。當前，阻礙美麗鄉村建設、影響農村人居環境整治的不良問題仍然存在，其中城市垃圾向農村轉移的問題尤為突出，許多地方陷入了“城市垃圾圍村”的困境。由于農村生態環境的脆弱性和不可逆轉性，城市污染轉移大大超出了農村地區的環境承載能力，致使農村生態環境遭到破壞、農民環境權益受損，也進一步阻礙了農村人居環境整治的進程。不少學者也對這些問題進行了研究反思。段碧華指出，鄉鎮企業違法排污導致城市污染向農村加速轉移，不僅威脅著農村居民的身體健康，而且嚴重制約了農村經濟的進一步發展，并造成巨大的經濟損失[2];王華梅認為，在城市環保工作日漸增強的背景下，大量城市垃圾往往選擇向近郊和農村轉移，造成新的農村污染，使本已脆弱的農村生態體系雪上加霜[3];朱海忠悲觀地指出，污染瘟疫正在中國大地上蔓延，即使是東部相對發達的地區，很多村莊的農民仍然面臨污染的威脅[4];郭琰認為，在城鄉二元結構中，城市向農村索取發展資源，回饋給農村的卻是更多的環境負擔，特別是城市生產和生活垃圾向農村轉嫁現象嚴重[5];張軍指出，“垃圾山”“垃圾圍村”問題已經成為農村發展過程中不可逾越的難關[6]。此外，于志娜[7]、秦柳[8]和趙津津[9]等人也提出需要高度重視并有效制止城市垃圾向農村轉移的現象。事實上，城市污染轉移問題受到多方面因素的綜合影響，而從法律規制層面上分析也能發現諸多問題。突出表現為，立法層面的無法可依、執法層面上的環境執法不力、司法層面的司法保障不足[10]。因此，為了有效治理城市污染及垃圾向農村轉移，亟需在完善法律法規、嚴格執法和公正司法等方面開展綜合防治工作。
一、現狀描述：城市垃圾侵入農村的現況與危害
長期以來，我國高度關注“垃圾圍城”問題，卻在很大程度上忽視了農村環境污染治理工作，使得“垃圾圍村”現象日益嚴重。在此過程中，城市垃圾向農村轉移量不斷攀漲，嚴重破壞了脆弱的農村生態環境。據有關報道，85%的城市垃圾被轉移到農村，且很多地方往往采取了就地堆積或直接填埋的處理方式，并沒有采取科學的垃圾分類和分解措施，這種粗放式的處理手段極易引發二次污染，給農村生態環境的保護和治理埋下嚴重的隱患。與此同時，我們也要清楚地意識到，城市垃圾侵入農村，不僅直接阻礙了農村人居環境整治和鄉村振興戰略的實施，還導致農民身心健康受到極大損害，甚至出現的癌癥村，這些情形已經敲響了保護農村環境的警鐘，需要引起整個社會的高度關注。
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當前，城市垃圾侵入農村的局面愈演愈烈，不僅體現在重污染企業向鄉村轉移數量增多，而且還表現為越來越多的城市垃圾不斷侵入農村。一方面，隨著城市化和工業化進程的推進，出于對城市產業布局和污染治理的考慮，低產能和高污染企業不得不逐步遷移至鄉鎮或農村發展，而為了爭取就業崗位和獲取財政收入，很多經濟欠發達地方政府及農村“兩委”組織對于環境污染往往“睜一只眼閉一只眼”，以至于嚴重破壞了當地的生態環境。另一方面，隨著經濟社會發展，社會大眾的生活水平和消費水平不斷提高，導致城市生活垃圾總量不斷增加，也使得城市垃圾處理壓力迅速增加。但在城市生活圈中處理各種垃圾，不僅需要支付較高的垃圾處理費用，而且還面臨較多限制、監管，也不符合城市污染治理的規劃。因此，大量城市垃圾往往被轉移到農村進行后期處理。據調研得知，城市垃圾處理包括衛生填埋、高溫堆肥、焚燒等方式，但許多垃圾處理廠商為了節省成本，在垃圾處理過程中很少采用現代化的垃圾處理設備，一般采取就地掩埋或焚燒的方式，難以做到無害化、資源化處理，這不僅會使農村面臨嚴重的土壤污染、水污染、大氣污染等問題，也會給農村建設發展埋下許多有害隱患。
（二）城市垃圾入村阻礙鄉村建設
城市垃圾轉移到農村處理，雖然有效緩解了城市垃圾處理的壓力，但同時也在很大程度上阻礙了正常的鄉村建設發展。首先，大量城市垃圾侵入農村，嚴重破壞了農村的整體風貌，直接阻礙了美麗鄉村建設。保持村容整潔、開展農村人居環境整治工作，原本是實施鄉村振興戰略的重要內容。但在城市垃圾不斷涌入農村的現狀下，這一工作的開展面臨許多挑戰，特別是農民的人居環境不斷惡化，最終使得農村的“村容整潔”建設目標難以實現。其次，城市垃圾入村后極易引發二次污染。垃圾簡單填埋不僅使土地利用處于低效率，還容易對地下水造成嚴重污染;而沒有科學的無害化處理設備支持的焚燒方式，會直接釋放有毒氣體造成對大氣的污染。城市垃圾轉移的惡果不僅嚴重侵害到農民的環境權益，而且對其生命健康同樣造成較大威脅。除了城市工業帶來的污染外，城市的生活垃圾填埋場、焚燒廠等環境基礎設施也大都分布在農村地區，農村在很大程度上被當作城市污染的匯聚地，由此產生的環境破壞也全部由農村承擔[11]。在此背景下，農村發展的基礎條件已然遭到破壞，許多農民無力改變只能背井離鄉尋找新的家園，客觀環境的破壞和人力資源的缺乏更是使得鄉村振興工作步履維艱。 二、法律層面分析：農村環保法治存在較多漏洞
基于法律視角審視可發現：城市垃圾之所以能夠輕易侵入農村，是因為有關城市垃圾處理、農村環境保護等問題的法治體系不健全。尤其是當前我國控制污染向農村轉移的法制存在諸多不足[12]。一方面，關于農村環境保護的立法不明確，特別是城市垃圾能否向農村轉移的規定相對原則化，不具有可操作性，致使城市垃圾轉移程序不完善且所受限制較少，許多城市垃圾處理部門或處理廠商往往“有空可鉆”。另一方面，許多農村的環保執法力度不嚴格，難以有效監管城市垃圾向農村轉移的流程、數量以及垃圾處理結果，并嚴重缺乏對農村環境變化的有效監測。此外，由于地方政府對污染農村環境的行為懲處力度不足，這也在一定程度上放任了城市垃圾向農村的轉移速度。
?。ㄒ唬╆P于農村環境保護的立法不明確
環境問題是環境法發展的邏輯起點，工業文明及城市發展帶來的環境問題最先受到法律的關注，并陸續得到相應調整，而農村環境問題的法律關照卻一直姍姍來遲[13]。如何開展農村環境保護工作、城市垃圾能否向農村轉移以及城市垃圾轉移的準入門檻和進入的監管程序如何均未明確于法律制度中，且現有制度規定原則化，實踐操作性較差。一是，我國農村污染防治法律體系不完善、較為薄弱，農村環境保護立法上仍有空白，在某些環保領域仍存在無法可依的狀態[14]。相對于城市環境治理工作來說，農村環境保護和治理工作所得到的重視程度不夠，事關農村環境保護的法律法規也比較少。雖然2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》也提到了農村環境保護工作，但是由于具體的配套法律法規不夠完善，這也使得許多農村環境保護工作難以依法開展。二是，有關農村環境保護的行政法規和部門規章也較為分散，難以形成合力。而農村環境保護工作的有效開展，恰恰需要在法律法規的指導下吸納多個行政管理部門的協同參與。三是，有關城市垃圾能否向農村轉移，以及轉移時應該遵守什么程序、標準、履行何種義務等均缺乏明確細致的規定。換句話說，在法律缺失的背景下，大量城市垃圾向農村的轉移陷入了監管的“真空”狀態。當前這種不良局面也愈演愈烈，已經嚴重阻礙了美麗鄉村建設和許多鄉村振興工作的落地?？傊玛P農村環境保護的立法不明確，為城市垃圾侵入農村留了空隙。
?。ǘ┺r村環保執法不夠嚴格
從全國環境保護執法效果來看，農村環保執法不夠嚴格[15]，使得城市垃圾極易侵入農村。其中，既涉及地方政府農村環境保護職責的缺失，也存在政府塑造地方業績的因素。一方面，地方政府、農村自治組織和農民對于農村環境保護的認識程度不深，使得農村環保執法工作長期處于缺失狀態。在傳統的發展思維指導下，地方政府更加注重農村經濟發展狀況的改善，而對于農村環境保護工作的重視程度不夠。農民為了提升家庭經濟收入也會采取一些落后的生產方式，以及濫用化肥、農藥等生產資料，都會對農村生態環境造成嚴重破壞，同時他們也并不希望政府開展嚴格的環保執法來約束自身粗放的農業生產模式。另一方面，農村疏于環保執法，也為城市垃圾侵入農村創造了一些便利條件。一般說來，在農村興建垃圾填埋場、焚燒廠，垃圾處理廠商需要給地方政府繳納較多的土地使用費用，而且地方政府還可以通過對垃圾處理行為的征稅和收費措施來增加財政收入。因而，地方政府往往對于垃圾處理廠商的違法違規行為監管不足甚至置之不理，這使得農村環保執法存在較大空白。更有甚者，部分地方政府甚至充當了這些垃圾處理廠商的保護傘，幫助他們應付上級檢查，而沒有履行相應的環保職責。在這種情形下，越來越多的城市垃圾得以侵入農村，如若處置不當就會損害農民的正當權益。
?。ㄈr村環保違法行為的懲處不足
除了法律法規不健全和執法不嚴格外，對農村環保違法行為的懲處力度不足也是違法者敢于肆意破壞農村環境的重要原因。首先，由于法律法規不清晰，使得處理城市污染轉移行為的依據不足，無法使違法者依法得到懲處。城市污染轉移的法律限制不明確，再加上污染農村環境的后果較難界定，都容易引發垃圾處理廠商的僥幸心理。實踐中，農村環境影響評價工作較為遲滯，既難清楚界定城市垃圾侵入農村的各種危害，也難以為政府處罰垃圾處理廠商提供可靠依據。其次，對城市污染轉移行為的懲處力度不足，使得違法者的違法成本較低。通過采取簡易的垃圾處理方式，違法者可以獲得較高的經濟收益，使得他們缺乏提升垃圾處理技術、更新升級垃圾處理設施的動機，最終難以避免對農村環境的二次污染。此外，當前農村環保執法沒有形成長效機制，往往采取運動式治理模式，這也使得垃圾處理廠商不需要長期支付違法成本，因此，法律懲處并不能真正發揮法律監管的作用。
三、完善法律對策：多重措施管控城市垃圾入村
由于我國農村環境保護工作中存在許多法律漏洞，進而導致了城市垃圾侵入農村的問題愈發嚴峻。首先，必須從健全法律規范體系的角度出發，明確《環境保護法》中針對污染轉移問題的法律規制，促使地方人大盡快制定有關城市污染轉移的具體辦法。其次，執法層面應強化環境保護部門權責一致的環保思維，促使其嚴格監管污染轉移過程，同時各級環保部門還應設立農村環境監測網點，加強對農村環境質量的監測。
?。ㄒ唬┙∪r村環保法律制度，規范城市污染移轉程序
城市污染轉移至農村違背了農村生態環境的可持續發展規律，只有借助穩定的法治建設才能在農村建立開展環保工作的長效機制，遏制農村生態環境惡化趨勢。因此，必須盡快制定、完善有關農村環境保護的法律法規，清晰界定城市污染轉移的法律性質，并嚴格規范城市垃圾轉移處理程序。通過加快農村環境污染防治方面的立法工作，構建較為完善的法律規范體系，可以為保護農村環境、防治環境污染創造有利的條件[16]。首先，盡快制定有關農村環境保護的針對性法律法規。只有依據具體可行的法律規范，才能夠確保農村環保執法工作有法可依，同時也能依法對破壞農村環境的污染行為進行嚴厲處罰。單純依靠運動式的環境污染治理運動，很難從長遠上改善農村的整體環境。其次，需要盡快完善城市污染轉移的審批準入制度和違法轉移的法律責任，依法規制城市污染轉移。同時，必須嚴格規定和科學設置城市垃圾向農村轉移的具體流程，從進入門檻設置到處理后果監測，均需明確在具體制度條文中。最后，深入推動《中華人民共和國環境影響評價法》在農村地區的有效落地，尤其需要做好城市垃圾入村對農村環境的危害評估工作。為此，環保部門應努力確保環境影響評價制度在農村地區建設項目中得到落實，將各種對環境的潛在影響通過環境評價控制在萌芽狀態，積極消除各種可能出現的農村環境污染行為[17]。 ?。ǘ┘訌娹r村環保執法，監管城市垃圾處理流程
加強農村環保執法力度，嚴格監管城市垃圾在農村的處理方式和處理流程，這直接關系到城市垃圾對農村環境的影響程度。在完善農村環境保護法律法規的基礎上，農村環境保護部門也要積極行動起來，通過強有力的環保執法作業，有效管控城市垃圾在農村的處理進程。具體說來，一是要加強農村環保部門的人員配置和資源扶持力度。據筆者實地調研發現，許多地區的環保部門不僅人員短缺，而且環境保護工作也不受重視，這使得大量環保執法工作難以開展。因此，通過人員充實和資源扶持，能夠為加強農村環保執法提供良好的基礎。二是切實有效地加強農村環保執法力度，堅決避免執法工作的形式化和虛化。通過環境法制教育、業務培訓等方式，不斷加強環保執法人員對農村環保工作的科學認識，并有效提高他們的業務水平。這樣才能有效打擊垃圾處理廠商的僥幸心理，督促他們在合法的軌道內開展垃圾處理工作。三是嚴密監管城市垃圾在農村的處理流程。一方面，督促垃圾處理廠商不斷升級垃圾處理設施，實現垃圾處理無害化和資源化，避免引發二次污染。另一方面，農村環保執法部門也要加強對垃圾處理的全程監管，防止違法違規行為的出現。此外，建議各級環保部門在農村設立環境監測網點，進而加強對農村環境質量的持續監測，最終通過可靠數據來確保農村環境污染治理的工作方向。
?。ㄈ┘哟筮`法懲處力度，增加污染違法成本
不斷加大農村環境違法行為的懲處力度，并增加污染方的違法成本，也是防止城市垃圾侵入農村的重要法律手段。當前，違法懲處力度不足以及違法成本較低正是導致許多城市垃圾處理違法行為在農村頻繁出現的重要原因。通過加大對違法行為的懲處力度，增加污染者的違法成本，能夠對環境污染及破壞行為形成較強的威懾力和約束力。一方面，嚴格監管城市垃圾進入農村的程序和處理的流程，加大對違法行為的處罰力度。在環保執法過程中，要形成處置違法行為的長效懲處機制，一旦發現違法違規行為，就要及時懲處，堅決防止懲處行為后置。換句話說，環保執法要保證及時有效性，并且環保部門也應該樹立持續推進的行動意識。另一方面，在法律規范中設置嚴格的法律責任，提高污染轉移者的違法成本。當前違法成本遠低于違法收益，這使得許多工廠甘愿接受污染環境的違法成本。因此，只有通過大幅度提高違法成本，讓環境破壞者和垃圾處理廠商清楚地意識到自身的違法違規行為必須付出高昂的代價，這才能引起他們對自身行為的重視，從而謹慎采取合法安全的垃圾處理措施。此外，依法加強對農民環境權益的司法保護和救濟，完善現行代表人訴訟與公益訴訟制度，加強配套的司法救助措施，也能有效制止城市垃圾向農村的不當轉移[18]?？傊?，依據完善的農村環保法律規范，加大違法懲處力度，提高違法成本，有助于在最大限度上避免城市垃圾污染農村環境，最終為農村發展創造良好的生態條件。
總的看來，持續開展農村人居環境整治工作，不僅是實現鄉村生態振興的重要內容，而且在很大程度上影響著鄉村振興戰略的成敗。為此，必須加強農村環境污染治理和生態保護的力度，有效規制城市垃圾向農村的轉移行為。在此過程中，各級政府和環境保護部門，既要積極進行協同治理，做好農村環境保護工作的頂層設計，也要科學完善立法、嚴格執法和公正司法，確保農村環境保護工作在正常的法律軌道內運行。
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