上海公益林生態補償問題及完善策略探究
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摘要：生態環境一直是人們最關注的領域，生態環境的正常運行和社會的可持續發展緊密聯系。為了能夠改善生態環境，保障生態的穩定運行，2009年起上海市政府積極響應國家可持續發展戰略，正式設立市級的公益林生態補償規定。主要針對全市91957hm2（截止2017年）的公益林林地進行生態管理，上海市政府投入一定的管理資金生態補償整個公益林。主要解讀了上海市實行的公益林生態補償政策，針對其政策的效應和機制，提出合理化的建議。
關鍵詞：公益林;生態補償;完善策略
1上海公益林生態補償的存在問題
1.1配套政策細化不足
從2009年開始實施的公益林生態補償政策來看，在制度實施執行的這幾年，在市政府的積極推動和監管下，各個縣區的政策落實情況整體較好。隨著縣區的城市化發展加快，相關的基礎工作完成質量有待提高。其中最主要缺乏的就是生態管理方面的方針制度，根據生態公益林的生態特點和補償的基本原理，可將生態補償分為3個層面。第一，主要是針對于和林業生態產生直接關系的企業、部門和個人之間的微觀補償。第二，針對于不同區域之間以協同合作的關系進行生態補償，合理劃分供給責任，責任劃分生態區域，分區域化地建設和維護生態公益林。第三，從大局觀來看，以城市補償為主，城市反哺農村，城鄉結合的政策方針進行。目前上海市實行的生態補償方法主要集中在第一、二方面的層次，主要通過一般性的轉移支付比例分配生態補償資金。但是由于市政府在生態補償資金和土地管理維護費方面的資金投入較為短缺，各個區縣的生態公益林的管理費用主要還是由各個縣區自身承擔為主。因此，在積極實行生態補償政策的同時，要明確細化生態補償資金管理方面的內容和方法。
1.2補償標準的地區差異不足
在生態公益林補償政策實際執行時，需要考慮全市各個縣區不同的實際發展情況。對于像上海市崇明、青浦等農業經濟比較發達的縣區，可以集中積極實施公益林補償，改善上海市生態環境。但是像經濟發展相對薄弱的縣區在實行公益林補償政策時，不僅喪失了發展經濟的機會，還要投入大量的資金成本。所以，在上海市2009年發布的《生態補償轉移支付方法》中明確說明了各個縣區的補償轉移支付分配。分配到各縣區的轉移支付總額，主要和該縣區公益林的面積占比、維護面積以及工作考核等因素相關。
在2010年，上海市政府根據2009年該市的生態林業補償資金分配情況調查結果，調整了不同縣區的補償金額。但是在實際的實施過程中，沒有充分考慮到各個縣區的經濟發展水平，一定程度上導致市財政生態林補償資金的浪費。
1.3生態補償標準對生態價值的核定不足
目前實行的生態林補償政策文件中，主要還是將生態林面積和維護成本作為主要因素考慮，很大程度上忽略了生態林對于上海特大型城市的生態價值。生態環境對于城市的發展的意義無法量化。即使在不考慮生態公益林所帶來的生物多樣性、環境改善以及其他有關的價值，上海市現有的林業生態系統每年所涵養的水資源，固化的土地資源，吸收的污染物，改善的空氣質量等生態系統服務價值，都是生態系統背后中所隱藏的巨大價值。
2上海公益林生態補償的完善策略
2.1進一步明確生態補償對象和標準
生態系統是人們生活所共有的生活環境，需要政府為主進行引導。在進行城市生態化推進的進程中，市政府財政應以生態公益林補償的為主體，各個縣區財政為輔，社會各行各業積極參與響應，制定合理明確的管理補償辦法，進一步明確生態補償的對象是各個縣區地方財政以及生態林業權的所有者。制定合理、完善的生態補償政策是基礎，明確劃分生態公益林和補償主體是政策實施的關鍵所在。針對上海市9萬多hm2的公益林區域，各縣區應明確公益林負責范圍，合理、有效利用公益林補償轉移支付資金，主要用于林業的管理維護以及土地流轉費等方面。在充分調查市區范圍內的公益林實際情況，依據生態公益林補償的基本原理方法，同時積極借鑒國內外成功的理論研究和實踐經驗，應用機會成本法等資源環境管理辦法，從而制定出合理、高效的補償標準。
2.2出臺生態補償轉移支付的資金管理細則
在現行的生態補償管理中，對于轉移支付資金的管理有如下明細的規定：在分配和使用生態補償轉移資金的過程中，各個區縣的相關部門可以建立相關的協商體系，增強各個區縣和管理部門之間的溝通聯系。通過設立協商機制，能夠加強區域化管理分配的一體性。各個區縣的相關管理部門，能夠依據自身環境的發展水平，對生態項目和轉移資金提出相關的建設性意見。區縣的相關管理部門，通過調研本地區的生態項目資金需求，結合自身財政實際水平，在綜合考慮的情況下，可向市財政部門提出年度的資金安排計劃和總量，市政府財政會根據實際的分配方案和計劃進行執行。
2.3加大行業主管部門對生態補償工作的考核力度
制定合理、有效的生態公益林補償工作考核辦法，是保證上海市生態公益林補償工作可靠有效進行的根本所在。目前針對公益林生態質量的考核指標主要有：森林防火功能、空氣環境污染無改善、林業生態地區的維護和管理占用情況以及相關的管理人員體系建設等。就目前的公益林考核內容來看，考核指標還只集中在公益林質量的間接性功能方面，沒有考慮到公益林最根本的生態價值方面的考核，且考核內容和標準過于繁瑣，會直接影響最終的考核結果。因此，建議合理優化生態公益林補償工作的考核內容，簡化考核內容和指標，增加公益林主體性相關的考核標準以及著重考核公益林維護方面的基礎建設，從而保證考核結果的有效性和準確性。
2.4完善生態補償資金的增長機制和融資渠道
在生態公益林補償制度的制定和實施過程中，政府和市場都需要各自發揮作用。就目前的政策和環境而言，政府在其中的作用占主要，市場在其中則主要是承擔協作、監管、實施等方面的作用。在生態公益林補償政策的實施過程中，政府不僅要制定相關的管理規定文件，還要作為政策實行的主要推動者，包括人力資本的大量投入。市政府財政和各區縣財政管理部門要建立合理的生態補償標準，共同承擔相應的責任。統籌和平衡好各個區縣之間的協同合作關系，劃分明確責任范圍，有利于生態公益林補償工作的合理有序化運行。就目前的實際情況而言，市場在生態補償實施中主要起輔助彌補的作用。借鑒國外發展較為成功的生態補償管理辦法，在市場制經濟環境下，積極引導市場參與進來，提高市場經濟的主觀能動性。在完善的法律規定和市場交換準則下，從而來擴展生態公益林補償的資金渠道。
3結語
在上海市政府的大力推進下，生態公益林的建設效果顯著。目前上海市已經建設好了包括沿海防護林防、污染防護林、生態風景林等等生態公益林體系。生態公益林對于上海特大型城市的生態價值巨大，對于改善上海市人民的生活環境，保證上海生態系統的正常運行以及提高上海市的生態形象發揮著重要的作用。2009年實施的公益林生態補償政策是上海市生態建設的基礎和可靠保障，各縣區應該積極響應相關政策，落實開展相關工作，在實踐中不斷完善生態公益林補償方法，從而逐漸提高生態公益林的質量和體系。
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