我國生態保護紅線歸責機制的完善
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【摘 要】 生態保護紅線是我國近年來在環境保護領域提出的一項突破性的制度。2014年我國頒布新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，明確提出了這一概念?？梢钥隙ǖ氖沁@是我國在生態環境立法上的一個進步，表明了我國運用法律手段保護生態環境的決心。然而，目前雖然有了這一制度的概念，但是在實際的運行中仍然存在諸多問題，目前如何實現這項制度的細化以及明確相應的法律責任是實現生態系統管理的重要一步。本文通過對生態保護紅線內涵的分析，旨在探究生態保護紅線歸責機制的完善，希望能為我國生態保護紅線制度相關法律責任的明確提出有益的解決方案。
【關鍵詞】 生態保護紅線;法律責任;歸責機制
The perfection of the liability imputation Mechanism of the Red Line of Ecological Protection in China
[Abstract] The ecological protection red line is a breakthrough system proposed by China in the field of environmental protection in recent years. In 2014， China promulgated the newly revised Environmental Protection Law of the People's Republic of China， which clearly put forward this concept. What is certain is that this is an improvement in China's ecological environment legislation， indicating the determination of China to use legal means to protect the ecological environment. However， although the concept of this system is currently in place， there are still many problems in the actual operation. How to realize the refinement of this system and clarify the corresponding legal responsibility is an important step to realize the management of ecosystem. Through the analysis of the connotation of ecological protection red line， this paper aims to explore the improvement of the red line attribution mechanism of ecological protection， and hopes to provide a useful solution for the clear legal responsibility of China's ecological protection red line system.
[Keywords] ecological protection red line legal responsibility attribution mechanism
1 生態保護紅線的內涵及特征
1.1 生態保護紅線的內涵之爭
提出生態保護紅線的概念最早是在中共中央十八屆三中全會上提出的，此后，各地區各部門積極開展試點工作探索這一制度的落實方案。2014年《環境保護法》首次將這一概念寫進法律，但對其的爭論并未結束。其不具有直接參與環境污染和資源利用的功能，國家應盡快制定相關的法律法規明確規定。
關于生態保護紅線的觀念，學術觀念還沒有形成一個統一的概念。王社坤（2016）【1-2】認為生態保護紅線是為維護國家生態保護安全而劃定的地理區域警戒線，不直接涉及環境污染或資源利用領域。環境部部長李干杰（2018）【3】在全國環境保護工作會議上提出生態保護紅線是保障國家生態安全的底線和生命線，也是構建國土空間布局體系的基礎。江波（2019）認為，生態保護紅線是對生態功能重要區、敏感區、脆弱區實施嚴格保護的一項制度，其生態系統服務的供給者是為保障區域生態功能實施嚴格保護的生態系統，生態系統服務受益者是從生態系統服務獲取效益的不同尺度的居民。
盡管各學界對生態保護紅線內涵的界定存在一定爭議，但筆者贊同我國官方機構給出的定義。筆者認為生態保護紅線是指中央政府和生態功能保障的實施環境生態安全和可持續發展戰略的實施的基線，環境質量與安全基線和自然資源利用建立生態安全的中心線。
1.2 生態保護紅線法律責任的特征
生態保護紅線制度作為我國的特有制度，其在相應的法律責任中也體現出了獨有的特征：
首先，主體廣泛是生態保護紅線法律責任的一個突出特征。目前，生態保護紅線法律責任的主體可能是國家機關、社會團體、企業和個人等，這些主體都會不可避免地參與到生態保護紅線法律關系之中，因此，承擔相應的法律義務及責任也是必要的。
其次，生態保護紅線具有多元的責任形式，是由民事責任、行政責任和刑事責任構成的一種綜合性的責任。這是由于生態保護紅線制度往往涉及多方面的法律關系，其也是環境法律責任普遍具備的一個特性。因此，綜合利用多種形式的法律責任對違反生態保護紅線制度的行為予以規制，才能維護生態保護紅線制度的真正落實。 最后，生態保護紅線法律責任的性質具有兩面性，生態保護紅線法律責任一方面具有民事責任的補償性，行為人損害了民事主體的合法環境利益應當承擔相應的民事或私法責任;另一方面具有行政責任和刑事責任的懲罰性，行為人由于對生態環境等公共利益的破壞承擔相應的公法責任。法律責任性質的兩面性也體現出了生態保護紅線制度的立法價值，即個體環境利益和生態利益的整體性、社會性。
2 生態保護紅線制度實踐中的問題
隨著我國在環境保護方面的進步，我們在保護環境生態安全方面建立了越來越多的生態政策和法律法規。然而目前關于生態保護紅線制度的規定仍然存在大量法律空白，在生態保護紅線的劃定標準、生態保護紅線法律責任的認定及歸咎等方面尚不夠明確和完善。
2.1 立法方面的問題
我國的環境立法起步較晚，目前仍然面臨著一系列挑戰和問題，導致可持續發展理念尚未完全實施，立法目的無法很好地實現。
首先，立法體系尚不完備。目前，仍未頒布關于生態保護紅線制度的專門法規，現行的《環境保護法》僅是一部基礎性環境法律，而要真正構建獨立的環境保護法律體系，則需要及逆行更加系統性的立法。目前，我國環境立法亟需對生態紅線制度作出更為明確具體的規定，對于實質性的環境質量標準缺乏可量化和可操作的法律制度。
其次，立法內容過于模糊。在《環境保護法》第二十九條中，僅僅對生態保護紅線作出了一條原則性的規定，然而生態保護紅線的概念應當如何界定、生態保護紅線區域應當如何劃定和保護等內容都存在巨大的空白。
此外，相關法律責任存在缺失。在目前的環境立法中，存在傾向于規定義務，而忽略責任劃分的重要弊病?；蚴谴嬖谶`法成本過低的現象，導致環境保護法律的實施往往雷聲大、雨點小，違法破壞環境的行為屢禁不止，嚴重損害了立法目的的實現。
2.2 執法方面的問題
經過幾十年的發展，特別是近十年的發展，我國環境立法已形成了堅實的基礎，正在積極制定有效的實施戰略。在此期間，顯然有很多執法問題尚未解決，我國的環境法律法規很多，但缺乏適當的遵守和執行，這種缺陷仍然普遍存在。多數地區城鎮化過快與生態環境建設步伐遲緩，主要表現在土地資源污染和浪費，人口過于密集破壞生態系統循環，工業化過快導致工業污染三個方面【4】。
更甚的是，環境法的實施屬于行政機關的管轄范圍，而不是司法機關的管轄范圍，立法機關卻擁有對環境法實施的正式監督權。而現實中，政府并沒有恰當地執行這種監管權力。根據《環境保護法》相關規定，非政府組織和公民也應在環境法的實施中發揮作用，目前并沒有建立相應的公民訴訟制度，影響了公眾參與環境影響評價的權利。
2.3 法律監督方面的問題
生態保護紅線涉及環境保護的方方面面，上到生態環境安全與可持續發展，下至百姓的飲食出行，但是對各部分的監管卻沒有獨立的部門，監管雜糅，不能讓監督部門更好的各司其職，極大可能造成左右都兼顧不好的情況。其次，法律監督的主體范圍較小，生態保護紅線涉及國家、社會、群眾各方的利益，在法律監督時也應讓各方利益加以監督。執法司法部門不會方方面面都監督到位，這就需要廣大人民群眾的支持，不僅能讓人民群眾有更多的主人翁責任感更好的守法守規，還能節約執法監督的成本。如何讓更多的社會主體參與到法律監督之中，如何更好地明確監管部門的職責、提高法律監督的效果，是目前亟需解決的問題。
3 生態保護紅線歸責機制的完善途徑
3.1 立法方面的完善路徑
目前，我國僅在2015年新出臺并實施的《新環保法》第二十九條第一款中出現了對生態保護紅線這一概念的相關規定，雖然將其提升為法律制度，但是目前生態保護紅線制度在國家層面的法律中只有這一個原則性的條文，缺乏細化和可操作性。因此，要完善我國生態保護紅線的法律責任，首先要進行對法律體系的完善。
第一，制定生態保護紅線的專門法律。要落實這項制度，第一步是將《環保法》中關于生態保護紅線的原則性規定以專門法的形式予以細化。環境影響評價制度的立法為生態保護紅線制度的立法提供了一個范例，可以參考這項制度的立法為生態保護紅線確立一部專門的法律，從生態保護紅線制度的建構設計、生態紅線保護區域的范圍、生態保護紅線制度的實施方法等方面作出詳細規定，通過立法明確生態保護紅線的制度內容。
第二，明確生態保護紅線越線的法律責任。法律責任的明確能夠有效促進行為人履行相應的環境保護義務，因此，應當對生態保護紅線法律責任的具體內容加以規定，這是追究生態保護紅線法律責任的關鍵環節。對于生態保護紅線的越線責任類型，可以從民事責任、行政責任和刑事責任三個層面進行完善。在立法中應當注意權利義務的相一致性，制定易于量化的評價標準和責任承擔形式，使得生態保護紅線責任的追究嚴格得以執行，避免可能出現的任意性。
第三，以立法為基礎，完善行政法規及相關法律文件的制定。應當在人大立法的基礎上，由國務院出臺相應的行政法規，具體對生態保護紅線制度的執行制度及考核標準作出明確的規定;其次，各地方也應當以法律和行政法規為基準，結合各地區的情況制定具有可操作性的生態保護紅線責任追究制度，自上而下形成一套完備的法律法規體系。
3.2 執法方面的完善路徑
在我國目前的試點階段中建立的監督管理機制是以各級政府為責任主體，政府中有相關職能的部門直接行使監管職責的機制。然而，應當注意，生態問題的監管應當是一個整體性的問題，因此，建立統一的專門監管機構以形成對生態問題的統一監管才是最優的辦法。然而，由于我國目前行政管理機構的設置和特點，建立統一的監管機構似乎并不現實。因此，筆者認為，我國對生態保護紅線的監管應當盡量實現專門化和統一化，可以將監管責任主體由各級政府變更為各級環保部門，并在立法中進行明確的規定，統一各級環保部門行使監督管理權的程序和標準，讓環保部門的執法不再受到當地政府部門的干預，將環保部門的監督管理職責加以落實。這樣，既能提升我國生態保護紅線監管機構的專業性和統一性程度，又能兼顧我國目前的行政管理機構特點，具有相當高的可行性。
3.3 法律監督方面的完善路徑
而對于追責問題，筆者認為，首要在于明確追責的對象，其次完善追責的內容。在實踐中不斷發展理論，在不斷完善立法的過程中協調好群眾、律師、檢察院、法院、人大的關系，要聽取人民與企事業單位的意見，整合各方利益，不丟棄最終環境保護目的的基礎上完成立法與追責、法律實施工作。
首先要完善生態保護紅線的政府績效考核體制，確立一套科學的生態保護紅線政府績效考核制度，對生態保護紅線區域相關領導干部確立問責機制，督促政府正確履職。其次，要加強人大監督，包括對生態保護財政預算的審核以及相關領導人員的任命。此外，還要完善公眾參與制度，鼓勵公民行使監督權，通過舉辦聽證會、提供投訴建議平臺等方式暢通公民參與生態保護紅線制度監督的渠道。
生態保護紅線制度不應當僅僅是一個原則性的概念或者一個美好的愿望，而是應當通過相關法律法規的建立以及嚴格的歸責制度予以落實。因此，國家應當進一步細化生態保護紅線的相應法律制度，明確生態保護紅線的歸責機制，促進生態保護紅線制度的規范和完善。
參考文獻：
[1] 王社坤，于子豪. 生態保護紅線概念辨析[J].江蘇大學學報（社會科學版），2016.
[2] 江 波，王曉媛，楊夢斐，蔡金洲. 生態系統服務研究在生態紅線政策保護成效評估的應用[J].生態學報，2019.
[3] 李干杰.深入貫徹落實中央經濟工作會議精神 堅決打好污染防治攻堅戰[J]. 中國環境監察，2019（01）.
[4] 崔玉婕，趙海燕. 城鎮化與生態環境建設的關聯性理論分析[J]. 黑龍江八一農墾大學學報 2017，29（01），124-126+143.
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