鄉村振興中農村宅基地制度改革研究
來源:用戶上傳
作者:
[摘 要] 鄉村振興戰略是實現鄉村現代化和破解“三農”問題的重大政策導向，其基本目標是實現城鄉融合發展。當前農村宅基地閑置和粗放利用，使得農村大量的土地資源被浪費，因此“盤活”這些潛在土地資源成為推動鄉村振興的主要抓手。農村宅基地制度改革可以促使更多的社會資本流入鄉村，促進農民增收和鄉村產業合理發展。因此，鄉村振興中宅基地制度改革要找到宅基地有序流轉、有償使用和有償退出等方面的突破口，推動我國城鄉一體化發展。
[關鍵詞] 鄉村振興;宅基地制度改革;三權分置;有償退出
[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）10-17-3
城鄉二元化體制和城市優先發展戰略，使土地、資本、勞動力等要素大量向城市流動，制約了現代農業的發展和鄉村的轉型。現如今，鄉村大部分年輕勞動力選擇到大城市打拼，大量的農村宅基地處于閑置狀態，加劇了農村社會的衰落。農村宅基地制度作為鄉村基礎性制度之一，在相當長的一段時間內保障了農民的居住需要和相關的福利，也是維護農村社會穩定的極為重要的政治制度。然而，現行宅基地制度在大部分農村地區已經難以適應當今社會經濟快速發展的需求，也無法滿足實施鄉村振興戰略的需要。
黨的十九大報告將鄉村振興戰略列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一，這使得農村成為我國現代化建設的重要場所。新時代背景下，農村宅基地制度改革創新真正需要指向的目標應是突破城鄉二元土地制度構架，促進農業轉移人口市民化，加快推進農業農村現代化、振興鄉村發展，縮小城鄉差距，推動城鄉融合發展。
1 鄉村振興戰略與農村宅基地制度改革概述
1.1 鄉村振興戰略的目標
黨的十九大提出的鄉村振興戰略進一步提升了農業的基礎地位，鄉村振興戰略的總要求為產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效和生活富裕。產業興旺的關鍵是農村一二三產業融合發展，由此吸引更多市場主體參與農業經營，拓展農業發展空間;生態宜居是指美化鄉村環境，發展綠色產業鏈，使得鄉村成為農民宜居、城市人向往的“寶地”;鄉村文明是指要發揚優秀的鄉村文化，并將傳統的農業文明與現代的文明結合到一起，增強鄉村的文化軟實力;治理有效關鍵在于基層民主的建設和科學的決策機制的創新;生活富裕的關鍵是減少城鄉居民的收入差距，促進農民增收。鄉村振興戰略意在解決農村凋敝的問題，鄉村振興戰略是全方位的振興戰略。
1.2 我國宅基地制度發展歷史與現狀
1.2.1 歷史回顧。中華人民共和國成立后，農村宅基地制度的變遷可以分為3個階段：第一階段是1949—1956年，實現了農民擁有宅基地和房屋的所有權;第二階段是1957年至改革開放初期，宅基地由農民所有轉變為農村集體所有農民使用，并允許城鎮居民取得宅基地;第三階段是改革開放至今，《中華人民共和國土地管理法》進一步明確了“一戶一宅”、無償分配、限制宅基地入市流轉等規定，農村宅基地歸農民集體所有和農民房屋在集體經濟組織的范圍內可以進行買賣的政策逐步形成。在這個階段，“房地一體”政策變為“房地分離”。這實際上是一種政策上的悖論，一方面農民宅基地屬于農民所有，農民有租賃和買賣宅基地的權利;另一方面又不允許宅基地出租和買賣。改革開放以前，我國農村經濟是封閉式的自然經濟，各類生產要素是在該集體組織內進行配置。改革開放以后，宅基地制度雖經多次調整和完善，總體上走過了一條不斷強化的道路。
1.2.2 發展現狀。歷史上宅基地是農民的私有財產，農民家庭的財產狀況主要體現為留存下來的“祖宅”[1]。宅基地是指以集體經濟組織成員資格為前提的農村居民，為了他們生產和居住的需要，從集體經濟組織里無償取得，可用來建造農房以及曬壩、飼養廠等附屬生產生活設施的農村集體建設用地[2]。宅基地由于其居住和風險保障功能及農民的“祖宅情結”，對于農民來說具有一定的特殊性[3]。但是，隨著工業化和城市化的推進，農村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化，宅基地的財產性功能在不斷增強[4]。發展農村金融的關鍵在于農村宅基地的抵押融資功能的實現[5]。在保障農民“戶有所居”的前提下，逐步開放宅基地入市流轉范圍，實現城鄉融合發展，同時可以實現利益主體之間的共贏[6]。
宅基地流轉可以看作是鄉村振興戰略未來的發展趨勢。在宅基地流轉的實踐中，大多數學者認為主要問題在于農村宅基地產權權能受限。雖然法律規定了農村集體對宅基地的所有權，但是實際上大部分農村集體的所有權被虛置，而只有小部分收益權和處分權。目前，宅基地流轉遇到的現實問題包括宅基地退出和補償問題。宅基地權能的不完整導致自愿有償退出制度難以構建，使得大量的農村宅基地閑置[7]。在此背景下，宅基地“三權分置”改革開始進入學者視野。
2 宅基地制度改革的試點經驗
2.1 試點情況說明
2.1.1 宅基地的功能擴展至經營性用途。在云南省大理白族自治州，許多農戶將其閑置宅基地和農房出租給第三方經營客棧、餐飲等，如銀橋鎮在探索宅基地“三權分置”的實踐中，將農村集體經營性建設用地入市與盤活利用閑置農房和宅基地統籌規劃，縮小了征地范圍，同時又為鄉村振興提供了用地支撐。將銀橋村0.287 hm2閑置宅基地作為農村集體經營性建設用地入市試點，促進了鄉村旅游業的發展和農村三產融合，進一步釋放增加宅基地經營用途發展產業的改革紅利[8]。試點的實踐表明，將宅基地的居住保障性功能擴展到經營性用途可以為我國農村產業的發展提供用地保障[9]。
2.1.2 推動鄉村治理體系建設。值得一些不發達地區借鑒的試點改革主要為江西省余江縣宅基地制度的改革。余江縣建立村民事務理事會，給予村民事務理事會宅基地退出、收取有償使用費等權利，真正有效地發揮了村民自治組織的主體作用，在很大程度上激發了農民參與宅基地改革的熱情，也進一步增強了村內各主體之間的凝聚力[10]。余江縣在農村村民自治方面的經驗，對于探索我國鄉村治理模式有借鑒意義。 2.2 試點中存在的問題
2.2.1 宅基地退出的資金不足。目前，閑置宅基地的退出機制主要通過農民集體經濟組織回購。重慶市對退出的宅基地，各地區按照相關的規定給予農民一定的補償。之后，農民退出的宅基地由當地土地整理機構將其復墾為耕地，歸村集體經濟組織所有，然后將新增的建設用地指標用作地票，進入重慶市農村土地市場進行交易[11]。
2.2.2 宅基地流轉活力不足。目前，宅基地流轉只限于本集體經濟組織內部。在部分試點中，如浙江省義烏市主要通過租賃、抵押的方式進行流轉，不僅期限、用途有嚴格的限定，目前流轉主體也僅限于銀行。
2.3 試點中值得借鑒的經驗
改革開放以來，我國城鄉居民收入懸殊的主要原因在于農村的市場化程度低，不能使資源有效流通起來，使得農民的財產性收入減少。那么，如何有效流轉農村的閑置宅基地，增加農民的財產性收入，打破城鄉二元制度，成為一個值得深入思考的問題。要盤活農村閑置的宅基地資源，就必須采取相應的對策。例如，對那些有旅游開發前景的閑置宅基地，可以發展鄉村旅游，真正將閑置宅基地合理地利用起來，為鄉村振興戰略的實施提供實踐支持。
3 鄉村振興中農村宅基地制度的改革建議
3.1 探索宅基地“三權分置”
目前，宅基地改革的關鍵還在于還權賦能，應走出宅基地的居住保障功能，進一步打破宅基地財產功能受限的局勢。農村宅基地“三權分置”的核心就是在農村宅基地集體所有權不變的前提下，實現宅基地的所有權、資格權和使用權的分離。通過放活宅基地的使用權，為社會資本流入鄉村的大門提供了鑰匙，如此一來，宅基地可以做到成片建設，形成一定規模的產業化生產，增加農民的財產性收入，引導資本留在農村，增加當地居民的就業率。
3.2 探索宅基地有償使用機制
改革開放以來，雖然大量的農村勞動力流向城市，使得農村居住人口急劇減少，但是農村建設用地卻仍處于高速增長的狀態。產生這種現象的一個重要因素就是宅基地的分配和占用是無償的。因此，需要探索宅基地有償使用機制。宅基地的有償使用是指由于歷史原因導致“一戶多宅”或宅基地面積超標的，需要采用有償使用的辦法，加大農民多占宅基地的代價，才能有效地防止多占宅基地現象的繼續發展。
3.3 探索宅基地有償退出機制
宅基地制度改革的關鍵在于農民權益的保障和土地資源的集約利用，所以我國應優化宅基地退出補償機制，讓農民更加愿意退出其閑置的宅基地。這可以增加農民的財產性收入，促進農村土地的集約利用，推動我國鄉村振興戰略的實施[12]。筆者認為首先應合理制定農戶宅基地退出補償標準，保護農民財產權益;其次考慮到宅基地對農戶家庭仍具有較強的社會保障功能，為了防止農民流離失所，影響農村社會的穩定，應對宅基地退出的主體加以限制;最后應探索宅基地退出的多元化補償形式。
3.4 建立相關的風險防范機制
實際上，一些擁有特殊的自然資源的宅基地淪為商人和企業的投資對象，改變了宅基地的用途。同時，一些地方政府為了自身的利益，強迫農村居民退出宅基地換取城市戶口，這可能會嚴重影響農村社會的穩定。因此，為了防范這種風險的產生，需要建立宅基地流轉、入市等的風險防范機制。一是要嚴格限制宅基地流轉的范圍;二是要充分尊重農民意愿，禁止任何主體強迫農民退出宅基地;三是要建立宅基地流轉后的增值收益分配機制，保障各方主體的合法收益;四是要建立宅基地流轉監管機制，禁止城市人購買宅基地用作投資等用途[13]。
4 結語
新時期，鄉村振興戰略著力破除城鄉二元的體制機制問題，促進城鄉融合發展，進而實現鄉村振興。實施鄉村振興戰略，市場配置資源要素將起到決定性作用。土地作為鄉村的關鍵要素，由于其財產權益不明確、權屬不清晰，難以進行市場化配置，也難以與其他要素進行資源重組，制約了鄉村振興戰略的實施。當前我國農村“三塊地”改革中，宅基地制度改革涉及廣大農民的根本利益，能促進城鄉要素之間的流動與重組，所以宅基地制度改革需要從宅基地的“三權分置”、有序流轉以及有償使用和退出等方面著手，以此作為鄉村振興的突破口，并且在實踐中應充分發揮宅基地制度改革對于鄉村振興與城鄉融合發展的基本驅動作用。
參考文獻
[1]陳小君，蔣省三.宅基地使用權制度：規范解析、實踐挑戰及其立法回應[J].管理世界，2010（10）：1-12.
[2]關江華，黃朝禧，胡銀根.不同生計資產配置的農戶宅基地流轉家庭福利變化研究[J].中國人口·資源與環境，2014（10）：135-142.
[3]龔宏齡.農戶宅基地退出意愿研究：基于宅基地不同持有情況實證研究[J].農業經濟問題，2017（11）：89-99.
[4]張克俊，付宗平.基于功能變遷的宅基地制度改革探索[J].社會科學研究，2017（6）：47-53.
[5]李力行.發展農村金融的關鍵：發揮農用地和宅基地的抵押融資功能[J].農村工作通訊，2011（14）：37.
[6]朱新華，柴濤修，陳利根.宅基地使用權流轉制度改革的制度經濟學解析[J].中國土地科學，2009（4）：34-37.
[7]付文鳳，郭杰，歐名豪，等.基于機會成本的農村宅基地退出補償標準研究[J].中國人口·資源與環境，2018（3）：60-66.
[8]劉圣歡，楊硯池.農村宅基地“三權分置”的權利結構與實施路徑：基于大理市銀橋鎮農村宅基地制度改革試點[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2018（5）：45-54.
[9]沈麗君.對宅基地使用權制度的法律分析[J].法制與社會，2011（16）：54.
[10]趙龍.為鄉村振興戰略做好土地制度政策支撐[J].行政管理改革，2018（4）：11-14.
[11]鐵小軍，趙成勝.宅基地有償退出實踐與思考[J].中國土地，2013（7）：26-27.
[12]杜偉，黃敏.關于鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的思考[J].四川師范大學學報（社會科學版），2018（1）：12-16.
[13]陳振，羅遙，歐名豪.宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現路徑[J].農村經濟，2018（11）：40-46.
轉載注明來源:http://www.hailuomaifang.com/1/view-14913179.htm
