治理“隱性”高耗產業迫在眉睫
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作者: 王 健 孫 瑩
“隱性”高耗產業拖累中國
編者的話:看到題目,也許有人會質疑:高等教育或者科研和高耗產業扯得上關系嗎?實際上,從經濟學的角度講,凡是“高投入、低產出”的產業都可認為是“高耗產業”或“潛在高耗產業”,而一些產業由于自身的特殊性,不具有傳統高耗產業的某種特征,因此被稱為“隱性”高耗產業?！半[性”高耗產業具有一定的隱蔽性,對整個社會經濟發展的影響不容忽視,為此,我們特邀專家進行梳理歸類,揭開“隱性”的“高耗”本質,探討解決方法。
隱性高耗“隱”在何處
近年來,隨著國家對高等教育重視程度的加深,中央和各級政府對高等院校的資金投入也日益增加,每年給“211”、“985”類高校投入的經費從上千萬元到上億元不等。這部分逐年增加的財政撥款,究竟有沒有發揮應有的作用,發揮了多大的作用?2009年12月9日,由中央教育科學研究所高教研究中心負責完成的《中國高等學?？冃гu價報告》,首次對教育部直屬的72所高校中的69所進行了績效評價。不同于以往的以絕對量的多少來進行的評價,這個績效評價是依據 “投入產出理論”,通過產出與投入之比對高校進行的相對評價。投入的評價指標包括科研經費、教育經費、博士學歷的教師比例等共計14項,產出的指標包括百篇優秀博士論文數、出版專著數、國內外學術刊物發表論文數等共16項。
據這份“大學績效排行榜”榜單顯示,在2006至2008年間69所高校中有近半數處于高投入低產出的狀態,7所高校投入與產出相當,產出大于投入的高校僅有29所,這表明了我國當前高校資源利用效率低下的現實。相對于其他產業來講,傳統意義上的高耗產業指的是資源消耗比較高,且資源價值在產品總價值中所占比重較高的產業。這些產業最主要的特點就是資源消耗水平高、資源的使用效率低下,除此之外,還具有環境污染嚴重的特點。以電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石油加工、化工等6大行業為代表,都屬于傳統高耗產業。根據績效評估報告中所反映出的當前我國高校普遍存在資源消耗水平比較高、資源使用效率低下的問題,結合高耗產業的定義,高校無疑也屬于高耗產業。但同其它傳統高耗產業相比,其并不具備環境污染的特征,屬于“隱性”高耗產業。
如果說我國傳統的高耗產業主要集中于第二產業,那么“隱性”高耗產業則主要集中在第三產業中的非營利部門。除高等教育之外,當前我國的科研、醫療、社會福利保障、環保等等也都屬于“隱性”高耗產業,其主要表現為無污染的資源利用低效率。
“隱性”高耗產業為何會出現投入大產出少的現象
投入大產出少,對任何有成本意識、經營意識的人來說都是不劃算的事情,是任何有責任心的人都不愿意看到的。這些“隱性”高耗產業為何會出現投入大產出少的現象?原因當然是多方面的:首先,低產出源于基礎薄弱?！半[性”高耗產業的出現同我國經濟的發展水平密不可分。改革開放以來,隨著我國經濟的持續快速發展,經濟實力和綜合國力大大增強,非營利部門的規模亦不斷擴大,其發展所需要的資金也越來越多。當前我國非營利部門資金的主要來源是政府投入。服務收入和社會捐贈比例相對較小,雖然政府對這些部門的投入的絕對量呈逐年增長的趨勢,但相對于非營利部門的大量需求而言,從平均量上來看,國家對這些部門的投入難免有所不足。以高教和醫療為例,早在1993年,政府在《中國教育改革和發展綱要》中就明確提出要“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例,在本世紀末達到4%”。但迄今為止,這個目標一直未能實現。2007年國家財政性教育經費占國內生產總值比例為3.32%,比2006年的3%僅僅增加了0.32個百分點。離“4%”的政策目標尚有一段距離,這個比例不但遠遠低于美國、日本等發達國家,甚至還低于同為發展中國家的印度。而這些教育經費中,其中60%是用在了基礎教育,僅有20%多是用在了高等教育。我國人口約占世界總人口的22%,而衛生總費用僅占世界衛生總費用的2%,政府投入明顯不足。除了高教和醫療,其它“隱性”高耗產業也普遍存在政府投入不足的問題。投入不足,基礎薄弱,就造成了投入的資金多被用于查漏補缺,沒有產出,當然無法產生新的效益。
其次,還存在對這些產業的經費配置不合理的情況。一些非營利部門可以從國家獲得大量的經費,從而盲目制定發展計劃,在經費使用過程中不計成本、不講效益等問題不斷出現,使得資金困難與損失浪費并存。
同時,低效率還源于權力缺乏有效監督。仍然以高等教育為例,我國高校幾乎都是公立高校,都有政府投資,這些投資來自于民,就必須為民負責。但現實情況是,國家把錢交給高校了,但公眾對高校如何使用卻毫不知情。雖然相關審計部門對高校資金會有所審計,但這是事后審計。高校資金管理制度、資金使用制度欠缺,資金使用混亂,再加上高校領導權力過大,就可能會出現不該花的花、該花的不花等現象,這樣自然就難以產生效益;而對權力監管過少,就會使掌權者有恃無恐,即便亂花錢了,也很難被發現,發現了也很難被追究,就出現不亂花白不亂花,這樣一來談什么高產出?一言以蔽之,正是因為權力大、監管少,或者說責任少,才導致“投入大、產出少”。
隱性高耗之“解”何在
如今,全社會都在倡導建設節約型社會,努力實現可持續發展。“隱性”高耗產業的存在雖然不存在環境污染問題,但是對整個國民經濟發展的全局和可持續發展危害極大,因此提高這些產業資源的利用效率已經迫在眉睫。
首先,要大力推進體制改革,尤其突出管理體制和運行機制的改革,初步構建起適應社會主義市場經濟體制的新機制,同時要加強對部門內外部的監督管理,實現信息的公開透明,做到及時發現問題及時解決,以促進其健康發展。
其次,政府要繼續加大對各種“隱性”高耗產業的支持力度。除了直接加大投入之外,政府還可以通過增加間接投入比如減免稅的方式來實現。減免稅主要有兩種途徑,一種是對“隱性”高耗產業的稅收優惠政策,另一種是對捐贈的企業和個人的稅收優惠政策。
此外,還要把政府對“隱性”高耗產業的投入與其績效相結合,進一步完善相關的績效評價體系。當前我國政府對這些部門投入的重點在于每年財政投入的增長量和增長速度,而不是效益,這使得政府部門很難保證其投入資金分配的科學性、合理性,許多部門更多的把精力放在對于資金的爭奪上,而對支出的績效則不夠重視。這就要求我們要建立一個完善的績效評價體系,以強化這些部門的支出效益觀念,并為政府實施績效撥款提供依據。目前我國有關的績效評價工作尚處于起步階段,建立完善的績效評價體系任重而道遠。(作者分別為國家行政學院經濟學教研部主任;中國人民大學經濟學院博士)
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