中國財政轉移支付制度改革分析
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【摘要】中國是一個中央集權國家，地方政府的活動均會受到中央的限制。一般意義上看，往往是中央政府集中的財力較多，承擔的事務卻較少；而地方政府得到的收入較少，而承擔的事務卻多。于是，需要調整中央和地方政府間的利益關系。通過改革財政轉移支付制度能夠有效促進經濟均衡及全國基本公共服務均等化。本文將對此做一個闡述，并提出相應的建議。
【關鍵詞】財政轉移支付制度 一般性轉移支付 專項轉移支付
一、財政轉移支付制度概述
中國當前的財政轉移支付制度是經濟改革的結果，也對經濟的穩定和發展起到了重要的作用
1、財政轉移支付制度概念
關于財政轉移支付制度，存在著兩種解釋。
廣義的財政轉移支付制度，指的是一國根據事權和支出責任相匹配的原則，從而確定不同級政府財政收入的制度。既包括地方上繳給中央的財政收入，也包括中央下撥給地方的財政資金的一種制度。
狹義的財政轉移支付制度，一般指的是中央政府劃撥給地方政府財政資金的一種制度。
2、當前的財政轉移支付制度的形式
財政轉移支付的形式，按照國際通行分法，一般有兩種：稅收分享和財政撥款。
稅收分享。主要有稅基分享和分成分享兩種做法。前者指的是對于同一個稅基，不同級的政府都可以按照一定的稅率進行征收；后者則是先由某一級政府先進行征收，然后按照一定的確定的比例將所征稅金在各級政府間進行分配，我國目前的增值稅就是這種類型的典型代表。
財政撥款。財政撥款是財政轉移支付的經典形式。有均等化撥款和專項撥款兩種形式。前者即為通常所說的一般性補助，沒有限定條件的補助，它是中央政府根據地方政府組織收入的能力與必要支出水平相比較，然后按照均衡撥款公式計算的補助形式。它的主要目的是要滿足地方政府的必要的財力需求。而在使用用途上，中央政府并不限制款項的具體用途，地方政府可將此類補助視同為自身收入進行使用；后者為有條件補助，它是中央政府根據一定目的和條件撥付給地方政府的特定的補助形式。主要承擔的作用是平衡地方政府因提供具有區域外溢性的公共產品或者因為推行中央政府的政策而產生的過多支出。中央政府為了達到某種目的才會進行專項轉移支付。
二、我國現行財政轉移支付制度存在的主要問題
盡管近幾年中央不斷擴大對中西部地區的轉移支付，但兩個地區的差距反而在擴大。這固然有各地經濟發展水平存在差距的原因，但財政轉移支付制度本身存在問題也是重要原因。現行財政轉移支付制度主要有以下幾個主要問題：
1、轉移支付補助結構不合理
財政轉移支付結構不合理。目前世界上的國家基本都采用兩種形式的財政轉移支付，即一般性的轉移支付和專項轉移支付，并且以前者為主要形式，后者為適當補充。2014年在中央對地方進行的轉移支付中，一般性轉移支付27217億元，專項轉移支付19569億元，專項轉移支付的占比已經超過了四成（數據來源：中華人民共和國財政部網站http：∥yss.mof.gov.cn/）。在目前的實際工作中，一般性轉移支付的比重偏低，所起到的平衡地區差異作用仍然有限。且中央對地方進行的專項轉移支付往往需要被補助地政府拿出對應的財政資金，這無疑會進一步加劇經濟困難地區的困難，中央對其進行補助的初衷就不會順利的進行。目前國內的財政轉移支付現狀不僅和國際社會主要實踐經驗有沖突，也和國內的經濟、社會形勢不符。
2、財政轉移支付資金缺乏監督
主要體現為三個因素：一是法律規范不足?！额A算法》的不合理規定造成了我國財政轉移支付立法缺乏一個統一的法律規范。2015年出臺了《一般性轉移支付辦法》。雖然近年來又不斷結合實際情況不斷的進行更新與調整，有一點起到了規范了財政轉移支付制度的作用，但是法律效力低下，且對大部分的資金并沒有具體的管理辦法；二是人大監督不足。審查預算是人大的重要議程，但是由于我國人大召開時間和預算年度存在事實上的不一致，導致每年人大召開時預算已經開始執行了數月了。并且按照現行法律規定，中央在地方預算批準后進行撥付的轉移支付資金，其分配使用不再需要由人大進行審議和批準，這就導致了事實上的缺少人大監督；三是審計監督不足。由于只有部門規章，在進行審計的過程中相應的法律依據就不是那么的充分。同時，由于我國對政府部門進行的是內部審計，與財政部門一起屬于政府組成部門，且審計經費等重要款項均需由財政部門進行核定，因此也缺少審計應有的獨立性。
3、中央政府集中的財力不足
中央政府集中的財力有限，在平衡地區差異方面存在著“有心無力”的現象。目前在平衡地區差異方面主要靠中央政府。因此，中央政府能集中的財力也就決定了中央政府在參與平衡地區差異中所起的作用。2013的中央財政占全國財政收入的比重約為50%，但是集中程度仍然較低。從另一個比重，即政府從國民收入中拿走了多少這個比重來看，雖然目前政府分享的國民收入這個“蛋糕”已經達到了五分之一，但相對于發達國家俱樂部——經濟合作與發展組織（經合組織）的平均水平三分之一來說依然有不小的差距。
4、稅收返還的分配、專項轉移支付資金使用不規范
稅收返還，不符合當前中國的主要國情。需要指出的是，稅收返還是不合適的，是不符合當前中央政府進行財政轉移支付目標的。2014年中央對地方的轉移支付總額為51591億元，稅收返還為5081.55億元，占比為約為十分之一（數據來源：中華人民共和國財政部http：∥yss.mof.gov.cn/），但是這中間有超過一半的部分被東部地區拿走了，而且比重還在不斷的擴大。因此，雖然中央政府財政轉移支付在向中西部傾斜，但是在中央財政在進行財政轉移支付的時候，由于這一不合適的形式存在，中西部地區拿到的財政資金并沒有多少，這是造成東西部不斷拉大差距的一個癥結。
專項轉移支付的運用隨意性較大，缺少相應的監管，降低了財政資金的利用效率。由于一些支出責任難以確定，專項轉移支付資金的數額決定于地方政府要錢的能力。為了加強與中央相關部門的聯系，各省，甚至一些縣，都在京建立了駐京辦，從而更加容易地向中央政府“要錢”。 專項補助是中央針對特殊事務進行的財政補貼，保證在一定時期內完成相應的任務目標。但是專項補助內容太多，項目越多，那么每一個項目分到的資金就不足，不能把資金集中到一起進行大規模的建設。同時，專項轉移支付資金功能存在交叉部分，如防洪方面的資金涉及發展與改革委員會、國土部、衛生部等若干部門，這些部門都想對財政資金的利用進行干預，導致了專項補助很難達到既定目標。
三、西方發達國家財政轉移支付制度的實踐經驗
根據中央政府與地方政府財政關系的不同，可以分為分權型與集權型兩種。分權型，指的是一個國家的不同級次的政府權力劃分比較徹底，本級政府主要對本級議會負責，受上一級政府的干預比較少，財權和事權相對匹配；集權型，主要是中央政府集中大部分的財力，然后通過轉移支付制度來調整中央和地方的利益沖突，從而提高地方的公共品供給能力。接下用例進行說明。
1、德國
概述：德國一般在政治上認為是一個聯邦國家，但很多權力卻集中于中央。例如，全國政府在立法上一致，全國都實行統一的稅制。中央權力高度集中，只允許地方在自身的地方稅種保留十分有限的差異。為了處理好各地政府之間的關系，其規定各地區的公共物品和服務都必須保持共同性。
德國財政轉移支付的主要特點：稅收共享。德國的稅收共享也很有特點。德國在稅收劃分中將所得稅、增值稅列為共享稅法律規定所得稅州和聯邦各占一半，增值稅則沒有確定明確的分享程度。但是，在增值稅進行分享的時候，聯邦政府拿走資金的剩下部分，即分給州的部分，四分之三按人口數額進行分配，四分之一按經濟能力分配，這在促進平等的過程中很有作用。
橫向轉移支付，這是它的最大的特點。大體程序是：首先由聯邦和州財政部門分別測算出全國的和州的“居民平均稅收額”，并且用州的和全國的數據進行對比來確定哪些州比較窮，哪些州比較富，然后再根據協商的情況由相對富裕的州將財政資金轉移到相對窮的州。需要指出的是，資金轉移通過的是財政結算系統，比較透明和公開。
2、法國
概述：法國一直是一個權力在中央的國家，權力高度集中于中央政府。法國在行政級次上分為四個級次：中央、區、省和市鎮。在財政制度上實行的是比較規范的分稅制管理體制。并且和行政級次相一致，財政級次也分為四個級次。在財權和事權劃分上也比較清晰。
法國財政轉移支付的特點：法國的財政轉移支付形式在上世紀80年代有一個變化：80年代之前主要以轉型轉移支付為主；80年代之后則主要以一般性轉移支付為主。具體形式主要有四種：一是綜合運行補助。主要是根據各地的人口、公路、財力等計算出來相應的補助額進行的補助，大約會占到45%。二是分權綜合運行補助。中央政府在把事權下放的基礎上下放相應的財權。三是稅收減免損失補助。主要是中央政府對地方政府因推行中央政府的減稅政策帶來損失而進行的補助。四是財力調節基金。中央政府通過將部分發達地區的財力轉移一部分給不發達地區從而實現的橫向均衡。
3、對我國的啟示
通過對發達國家的研究發現，在一個完善的財政轉移支付制度下都具有以下特點：一是權責劃分比較規范。往往是由中央政府承擔屬于全國行的職責，比如國防安全、全國性公共品的供給等，地方政府承擔的往往只是一些地方性的事務，比如本地區公共品的供給等。而且加入中央政府將本屬于自己的事務委托下去時，往往會有相應的專項資金，從而避免了地方政府出現財政困難的情況。二是財政轉移支付制度法律法規都比較完善。財政轉移支付都有相應的法律法規作為支撐，在運行過程中也會受到相應的權力機關的監督，保留了對負責人的追責制度，使得財政資金的使用效率比較高。三是都有一定程度的直接由富裕地區向貧困地區直接進行財政轉移支付的作為。無論是集權國家還是分權國家，都有由經濟發達地區向不發達地區直接進行財政轉移支付的制度。直接進行這種財政轉移支付，使得資金的轉移速度大大加快，減輕了轉移壓力，同時又拉近了全國人民的距離，提高了國家凝聚力。
四、完善我國財政轉移支付制度的建議
改革財政轉移支付制度的完善，不僅可以提高資金使用分配的科學性與合理性，提高公共產品和服務的供給能力，而且也減少地區之間的經濟差距，實現中央宏觀調控目標，理順中央利益相關者和當地政府的關系。它不僅是一個金融問題，而且是一個經濟和社會問題。深化財政轉移支付制度改革，目前的做法是一致的，都是為了促進經濟平穩較快發展，同時也考慮到了各方的利益，促進改革步伐的配合，這是目前的一個重大問題。深化財政轉移支付制度的改革是一個系統工程，我們需要一個明確的目標的背景下進行改革，并且通過一系列的改革，來保護制度的變遷。
1、完善財政轉移支付法律建設
要進行符合法治精神與和諧理念的財政轉移支付法律制度，通過法律來規范中央政府和地方政府的利益關系?，F行的制度中，地方各級政府既是財政預算資金的使用者，又是財政預算資金的分配者，分配者和使用者為同一個主體，這不符合民主法治的原則。因此，在適當的時間，通過全國人大及其常委會出臺適合中國現階段國情的《轉移支付法》，約束和規范轉移支付資金的撥付和使用。而且必須明確的支出，只有國家各級權力機關有權進行財政預算資金的審批，各級政府只能是預算的執行者，審查監督的主體應該是國家及地方權力機關，由權力機關對預算及財政資金的使用進行審批。
2、優化財政轉移支付的結構
要進一步的推行轉移支付項目的整合，在進一步明確中央和地方的權責的基礎上，合理地確定財政轉移支付的項目。對地方政府因地區原因而不能提供基本的公共物品和服務時，中央政府應通過均等化的轉移支付來進行平衡；對原本屬于中央政府的事務，但下放到了地方政府的，中央政府應對地方政府進行相應的補助；對地方政府因貫徹中央政府相應的宏觀調控政策而受到損失時，中央政府也應進行相應的專項補助。就目前現狀來說，主要有以下幾個方面值得改進：一、取消稅收返還。稅收返還是當時為了維護地方政府支持改革，調動各地改革的積極性而推進的一項轉移支付，是為了維護各地的既得利益。隨著時間的推進，稅收返還的數額也不斷增大，東部發達地區的稅收返還額遠遠高于西部地區，這不符合財政轉移支付的均等化目標。要及時的取消這一形式。二、優化結構。一般來說，一般轉移支付體現的是均等化的目標；專項轉移支付體現的是國家宏觀調控政策，兩項占的比重的不同就是中央政府對均等化和宏觀調控的看重不同。就當前中國經濟的發展來看，均等化的目標越來越重要。因此，要加大一般轉移支付在財政轉移支付中所占的比重。
3、建立橫向和縱向相結合的轉移支付形式
從國際實踐的經驗來看，橫向與縱向相結合的財政轉移支付制度是具有生命力的，能夠提高財政資金的使用效率，并且對推動各地區之間經濟的均等化增長也有重大的推動作用。而在目前，我國采取的是單一的縱式，這種形式在一定程度上，特別是在經濟發展的過程中，推動了地方政府積極貫徹中央政府的政策，加強中央對地方的可控性方面起到了重要的作用，但是采取這種單一的轉移支付形式，也具有相當的弊端；其一是加大了中央財政的壓力；其二則是由于中央政府認知的限制，往往在財政資金的撥付中不能正確撥付應有的數額。因此，勢必要推行橫向轉移支付的形式。但是，在目前，仍然需要由中央政府對國家經濟進行宏觀調控的情況下，縱向支付仍然需要占有相應的比重，可以有縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為補充的形式，在財政的均等化作用需要更加突出的時候再進一步擴大橫向轉移支付的比重。而且在目前，西部地區已經直接在接受東部地區的支援了，財政轉移支付的橫向模式僅僅需要的是將這一制度固定下來，作為一項穩定的國家政策而已。
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