扶貧攻堅背景下試析寧夏生態移民社會治理特征及問題
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[摘要]自生態移民工程實施以來，移民安置區的經濟社會發展取得了較大成就，但諸多深層次的社會問題也逐漸凸顯出來。實質上，這些問題的顯現是由于移民安置地區的社會結構未能與經濟結構實現同步轉變而造成的。本文從社會治理的角度出發，找到解決深層次社會問題有效途徑與對策。
[關鍵詞]生態移民 結構 社會治理
一、寧夏生態移民區社會結構與經濟結構分析
按照庫茲涅茨產業結構模式，產業結構模式轉變為“二、三、一”的模式，并且第一產業比重小于20%，就表示該地區已經進入工業化中期階段。2017年，寧夏全區三次產業增加值調整為7.6：46.6：45.8，產業結構模式為“三、二、一”模式，表示已進入了工業化中期階段，但寧夏生態移民區的社會結構轉變較慢，滯后于經濟結構轉變速度。
首先，從人口結構來看，寧夏生態移民區自然增長率為12.62%，遠遠高于工業化后期自然增長率1%的比例，也高于2007年我國工業化階段社會結構指標中工業化中期階段自然增長率5.71%的比例;從就業結構來看，根據錢納里標準，工業化中期階段的就業結構標準依次應為15.6：36.8：47.6，按照國內有關研究，中國工業化中期階段的就業結構指標為50：22：28，寧夏生態移民區就業結構為58.88：11.36：29.76，不論以哪種指標為準，寧夏生態移民區都仍處在工業化初期階段;從消費結構來看，進入工業化中期后恩格爾系數應該在30%以下，寧夏生態移民區農村地區恩格爾系數為12.66%，說明已經進入了工業化中期階段;從城鄉結構看，工業化中期的城鎮化率應該達到60%以上，寧夏生態移民區的城鎮化率僅為26%，仍滯留在工業化初期階段。整體看來，寧夏生態移民區社會結構與經濟結構轉變速度偏差較大，以致于深層次社會問題的產生不可避免。
二、寧夏生態移民區社會治理的特征
（一）移民自我管理能力弱化
自我管理能力弱化是移民參與社會治理的一塊短板，導致移民自我管理能力弱化的原因比較復雜，主要有三個方面：
1.移民過于關注經濟建設，參與社會治理積極性不高
貧困是生態移民的最大特征，“解決溫飽、脫貧致富”成為移民搬遷后的最大心愿，這也是生態移民實施的最終目的之一。盡管經過多年的經濟建設，多數移民已經解決了溫飽問題，但近年來，移民增收的步伐放緩，離脫貧致富還有一定的差距;另一方面，部分新移民尚處在搬遷初的三年困難期，溫飽尚未解決，更無暇顧及社會治理，移民參與社會治理的積極性不高，缺乏自我管理能力的培養。
2.移民文化素質偏低，對自我管理認識不足
由于移民多來自寧夏南部山區，教育條件的落后致使移民文化素質普遍偏低。多數移民僅有中學及以下文化水平，文盲、半文盲在移民中占有不小比例。所以，部分移民對自我管理的認識十分膚淺，既不知自我管理為何物，更不知該如何進行自我管理。
3.長期政府集權式管理，移民形成依賴習慣
以政府為主導的集權式社會治理在我國已有幾十年的歷史。在這種管理格局下，人們逐漸喪失了自我管理的意識和能力，習慣于政府對社會、個人的管理與支配，消極地依賴政府，甚至盲從。
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目前，移民全面參與社會治理的積極性不高，但在某些特殊領域，尤其是涉及到移民經濟利益的領域，比如產業發展和村級財務等領域，都表現出較強的自我管理意識。隨著移民對社會生活要求的不斷提高，移民的自我管理需求將有所增長，并逐步擴展到更多的社會領域。
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我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”五位一體的社會治理格局提出以后，各級政府都在積極響應，極力擺脫過去計劃經濟時代集權式政府的形象，塑造多元主體互助合作的社會治理格局。寧夏生態移民區雖然暫時不具備全面民主社會治理的條件，但也在某些領域積極嘗試，為今后民主式社會治理格局的形成進行有益探索。
三、寧夏生態移民區社會治理存在的問題
?。ㄒ唬┮泼褡晕夜芾砟芰θ趸c自我管理需求增長的矛盾
自我管理是社會治理的一個重要方面，上世紀80年代初全國實行村民自治，標志著政府在基層社會治理中的主導地位向基層民眾轉移，基層社會開始進入自我管理的新階段。生態移民開發區作為一個新事物，開發建設的歷史較短，實行村民自治的時間更短，移民自我管理的效果并不理想，矛盾問題比較突出。一方面，由于移民將主要精力放在經濟建設和脫貧致富上，無暇進行自我管理;另一方面，移民文化素質低下和依賴心理嚴重，致使缺乏自我管理的能力。隨著移民脫貧致富步伐的加快及自我管理意識的覺醒，移民自我管理的需求必定增長，直接導致移民自我管理能力弱化與自我管理需求增長的矛盾，最終使移民陷入“有自我管理需求，無自我管理能力”的窘境。
?。ǘ┱胺艡唷庇诿衽c政府管理權力擴張的矛盾
為了順應社會治理潮流，并解決社會治理人員緊缺的問題，政府決定“放權”于民。一方面，讓移民更多地參與到社會治理中去，培養移民的自我管理能力;另一方面，部分減輕政府的社會治理壓力。政府試圖在“你進我退”中，尋求一個最佳的平衡點，獲取社會治理效益的最大化。然而，移民自我管理能力弱導致很多情況下移民根本無力進行自我管理，此時，政府就不得不介入代為管理。政府“放權”于民與管理權力擴張的矛盾使政府陷入“欲放手不管，又不得不管”的進退兩難的境地。
?。ㄈ┱胺艡唷庇诿衽c移民自我管理能力弱的矛盾
移民自我管理能力弱是一個長期存在問題，不是一朝一夕可以有效解決的。政府應該充分考慮到移民的實際情況，有選擇性、有針對性的“放權”于民，同時，發揮政府的指導作用，對于移民自我管理中遇到的困難及時提供幫助。但部分政府以“順應民意”為由，“放權”為名，實則“甩包袱”，將一些管理困難又無利可圖的領域交于移民進行自我管理。“放了不該放的”直接導致這兩者之間的矛盾，不僅無益于社會的有效管理，反而使社會治理更加混亂。 ?。ㄋ模┮泼褡晕夜芾硇枨笤鲩L與政府管理權力擴張的矛盾
移民自我管理需求的增長與政府管理權力的擴張都無可厚非，關鍵在于移民錯誤地判斷政府“放權”的領域，政府錯誤地評估移民自我管理的能力。加之，移民與政府因某種利益使然而爭奪一些社會領域的管理權，導致了矛盾的產生?！肮芰瞬辉摴艿摹钡湫途褪钦曰鶎由鐣卫砘靵y為由，強行將本屬于村民自治范疇的領域納入到政府的集中管理之下，并美其名曰為統一代理，雖然基層社會得到了有效管理，但政府在無形中侵占了村民對村務進行自我管理的權力，進一步擠壓了移民自我管理的社會空間。
四、促進寧夏生態移民區社會治理的對策
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集權治理是一種完全以政府為主導的社會治理，政府作為社會治理中的唯一主體，對社會各方面進行全面干預和控制，而移民在社會治理中幾乎沒有作為。在這種治理格局下，移民對政府具有強烈的依附性，依賴政府獲取生存與發展所必需的資源與條件。如果說，現階段移民為獲得生存發展所需資源對政府產生的強依賴，就是政府“集權式”治理模式的體現，但實際上移民是有一定處理權的，并不是一味被動地依賴政府，而政府對移民各方面進行較多干預，只是因為移民在現階段缺乏自我管理的能力，政府不得不越權行使這一權利，目的并不是為了控制或支配移民，而是盡快幫助其穩定生活、脫貧致富。因此，在今后的一段時期內，要積極推動“集權治理”向“中和治理”模式的轉變。移民在社會治理中通過基層自治組織發揮自我管理的作用，并有向政府治理領域進軍的趨勢，政府在有序退出移民自我管理領域的同時，與移民在某些社會治理領域進行治理權的爭奪，雙方在社會治理事務中不斷博弈，最終達到某種平衡。與此同時，除基層自治組織外的其它社會組織也在這一階段逐漸成長起來，作為政府與移民的緩沖，調解政府與移民的關系，發揮協同作用。
（二）培育和發展社會組織
以分類扶持為原則，建立健全社會組織培育扶持機制。鼓勵符合條件的組織或個人建立公益性社會組織，政府設立專門的資助基金，對移民村內的公益類服務項目進行合理資助。其次，要加大人才培養力度。一方面引進專業的社工人才，另一方面培育發展社區志愿者組織，為移民提供扶貧、教育、醫療、法律、就業等各項服務。
?。ㄈ┨岣咭泼褡灾文芰εc自我管理能力
構建以移民村村委會為核心、各類社會組織為輔助、移民廣泛參與的移民社會治理格局。培育移民群眾的主體意識，使其以主人翁的姿態參與到村民自治活動中，在不斷的參與過程中，積極提升自身的自治能力和自我管理能力。在不斷完善基層社會治理制度，創建豐富社會組織的前提下，充分發揮移民個人和各類社會組織的主體性，監督政府在社會治理中發揮的作用。同時，移民安置區政府也要轉變思想，鼓勵各類社會組織和移民個人參與到社會治理的各個方面，協助政府進行社會治理。
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