人民銀行分支機構開展政府購買服務的實踐與建議
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[摘 要]政府適當向社會購買服務，能夠引入市場競爭機制，更有效地配置服務資源，并降低行政成本，是建設服務型行政機構的必然途徑。人民銀行分支機構由于業務的特殊性，向社會購買服務起步較晚，且難度較大。文章通過總結西安分行向社會購買服務的采購經驗，分析不足之處與面臨的困難，并結合實際對分支機構進一步推進、優化政府購買服務提出有針對性的建議。
[關鍵詞]政府購買服務；現狀分析；對策和建議
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20
1 政府購買服務概述
政府購買服務，是指政府將提供的部分業務交由具備資質的社會組織或個人承擔，并向其支付費用。推進政府購買服務，將部分非核心的行政職能市場化，有助于提高行政效率、降低財政成本，實現政府與社會機構的雙贏。
根據《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，將政府可購買的服務分為三類：第一類是保障政府部門自身運轉需購買的服務，主要包括車輛加油、維修、體檢、物業等，多為市場化程度較高，已長期采取向社會購買的方式開展的服務。第二類是政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要購買的服務。第三類是增加國民福利、向特定受益對象提供的公共服務。本文所指的政府購買服務，主要涵蓋第二、三類服務。
2 人民銀行分支機構政府購買服務的開展情況及特點
2.1 起步較晚，類型相對單一
由于人民銀行業務的專業性相對較高、市場化程度低，向社會購買的嘗試起步較晚。近年來，隨著經濟發展，部分業務規模大幅增長，受人力資源限制與總行政策導向，分支機構逐漸將部分業務以向社會購買服務的方式外包給中介機構，力求引入市場競爭機制，更有效地配置資源滿足履職需要。目前西安分行購買服務的情況如表1所示。
2.2 采購方式以競爭性磋商為主
服務類項目通常具有難描述需求、難量化成本、個性化較高等特點，因此西安分行在采購過程中，除達到公開招標限額的項目外，傾向采取競爭性磋商的采購方式。一方面通過合理設置綜合評分法的各項評分指標，保證購買的服務內容能夠切實滿足業務需要；另一方面通過多輪磋商，與供應商充分溝通，更易選出技術優、服務好的供應商保障服務質量和效果。
2.3 定價方式主要分為兩種類型
從目前的實際情況看，定價方式主要分為兩種。一是固定總價，適用于大多數服務，由需求部門估算、量化服務內容并約定總價。二是成本補償，主要適用于單價相對明確、業務發生頻率不易估算的服務。例如殘損人民幣清分業務，按照每捆單價成本計算。
3 西安分行向社會購買服務遇到的難點
近年來，西安分行向社會購買的服務從無到有、并逐漸增加。但在探索開展的過程中，由于缺乏成熟可借鑒的經驗，存在多方面困難，主要包括：
3.1 外包范圍缺乏界定
目前分支機構購買服務仍處于初步開展階段。哪些服務適合購買、哪些服務不宜購買，都沒有明確規定，主要依照總行對口司局的指導意見，指導一個外包一個。一是缺乏自行對合適的業務開展社會化外包的思考和意愿，二是難以對推進政府購買服務進行整體統籌規劃，也不利于各類業務整體管理和優化。三是在具體操作層面各分支機構自行采購，標準各不相同，少有相互借鑒，外包效果良莠不齊。
3.2 服務內容、價格難以精確測定
一是各類服務具體內容一般不同，且要求不一，每個外包項目均需“量身定制”采購需求，工作量較大。二是由于市場化程度低，缺乏可參照的行業標準與規范，服務內容的量化確定存在較大難度。三是服務內容的不確定性導致項目預算不易測算和審核，缺乏科學合理的測算標準和依據。
3.3 市場供應商發育不足
由于購買的服務多涉及人民銀行特有業務，長期以來由分支機構自行承擔，社會上缺乏對應機構承接，導致有的服務難以尋找到合適的候選供應商。特別是經濟欠發達地區，應標的供應商往往較少。有的則由非專業的供應商（例如提供人力服務的供應商）經培訓后“兼職”提供，不利于實現業務的專業化與市場化。
3.4 合同管理能力欠缺
將業務外包給社會組織承擔后，雙方的權力義務將全部由合同確定。存在的難點有：一是要將雙方職責、服務內容與考核標準等全部轉化為嚴謹清晰的合同條款，既需要深刻全面的業務理解，也需要專業的采購經驗和法律知識，在采購過程中還需與供應商加強溝通，確保其能充分理解上述內容，很多基層行的專業能力難以達到。二是合同中還應綜合考慮各類風險及防范措施、違約責任、應急機制等，目前分支機構缺乏這方面的相關經驗。
3.5 監管評價體系缺位
為確保業務外包后仍能達到預期標準，服務期內分支機構仍需持續了解業務開展情況，以便發現偏離目標時及時糾正。因此，需要建立科學、合理的監管評價體系。
目前，人民銀行尚未完全推行采購項目績效評價。西安分行在轄內榆林中支開設試點，運用模糊綜合評估法搭建評價指標體系。但截至目前，評價的項目均為貨物類。服務類項目由于個性化程度較強、指標難以量化等特點，構建評價體系的難度較大。
4 對策建議
4.1 出臺指導性目錄，穩妥推進政府購買服務
由于開展購買服務難度較大，一是建議以點帶面、逐步推行。分支機構立足自身業務實際與管理模式，結合本地市場環境等外部條件，采取由少到多、先易后難的方式，不斷總結已有經驗逐步推進。對于復雜的項目應先開展相關調研，分析其可行性，條件成熟后再行實施。
二是建議加強頂層設計，明確人民銀行向社會購買服務的指導目錄。目錄可參照國外經驗，分為禁止性購買、裁量性購買和肯定性購買等，建議如下：
?。?）不宜于向社會外包的業務特點（禁止性購買）。一是人民銀行履職核心業務，例如金融穩定、反洗錢及各類執法業務等，應該由自身提供，社會上也難找到可承擔的服務機構。二是涉密程度較高的業務，考慮到泄密風險有可能對國家利益造成重大損失，也不適宜外包。 ?。?）適合向社會外包的業務特點（肯定性購買），一是操作性較強、要求的專業能力較低。普通人員經短期培訓后即可上崗勝任，適合面向社會上的人力資源機構開展外包。二是業務相對獨立，與其他部門交叉業務較少。這類業務可單獨整體量化，適合獨立打包，避免外包后與其他業務劃分不清。三是工作程序、需要資源固定，工作量易于測算，業務要求、考核標準相對簡單客觀。這類業務成本易于核算，便于考核，外包效果、資金效益容易衡量。
?。?）其他業務可做裁量性購買，由分支機構自行研究是否嘗試外包。
4.2 立足實際，不斷精細化采購需求
一是建議需求部門立足實際，明確工作職責劃分、業務量范圍、考核要求、供應商資質等，作為編寫采購需求的依據參考。二是建議需求編制階段多部門協作，統籌規劃所需人力、場地、各項資源配置等成本，為測算服務價格、衡量資金效益提供依據。三是建議引入內外部專家及專業機構的論證，以提高采購需求的客觀性和完備性。四是存在服務對象的服務類項目，還應征求相關人員和部門的意見，提高采購需求的針對性。
4.3 多措并舉，提高市場資源利用率
一是建議加大采購公開力度，及時向社會公開購買的服務內容、服務要求、預算安排等，引導供應商向需要外包的服務方向定向發展，培育社會組織更好地承接人民銀行外包業務。二是建議適度集中?？紤]到基層行所在地多存在供應商不充分、市場環境不發達的情況，建議管轄行在條件允許的情況下，將同類型業務集中打包購買，既利于形成規模效應，也利于日后統一標準和管理模式。三是建議盡量采取競爭性磋商的采購方式，通過多輪磋商等手段，更利于采購個性化的服務類項目。四是大型外包業務如本地供應商難以承接，可以考慮將其中部分拆分外包。
4.4 拓寬交流平臺，加強合同管理能力
一是建議管轄行針對提倡在全國范圍內向社會購買的服務類項目，推出標準化合同文本，解決基層行采購合同專業性、完備性不足的問題。二是建議管轄行搭建交流平臺，對已開展的成功的政府購買服務項目合同進行比較、總結和推廣，為各地推廣政府購買服務提供借鑒。
4.5 探索開展多維度、全過程的監管評價管理機制
（1）多維度建立績效評價指標體系。一是由需求部門立足業務實際、采購過程、考核標準等，設置權重形成績效評價指標體系的主體部分，并在服務期內開展評價。二是對于存在服務對象的項目，還應設置滿意度調查問卷，由對應人員或部門填寫，以保障服務主觀效果。三是建議引入第三方專業機構，對外包服務的運行情況特別是涉及行業標準的部分進行評估或審計，進一步加強評價的科學性和客觀性。
?。?）全過程建立評價監督反饋機制。一是合同服務期內，應定期、持續開展績效評價，以便在履約不力時及時發現糾正。二是評價結果應在適當范圍內進行公開，接受群眾監督。三是建立評價反饋機制，將評價結果作為以后年度向社會購買該項服務時選擇供應商的參考依據。四是建立評價數據庫、服務供應商庫等，將績效評價相關資料及時入庫，為不斷推進、優化政府購買服務提供數據支撐。
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