政府購買養老服務促進事業單位改革的研究
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摘 要：事業單位在我國有著其獨特性，政府購買養老服務對事業單位改革有積極作用。但是，政府購買養老服務促進相關事業單位改革的進程中仍存在諸多困難，如事業單位改革中的分類問題、政府購買服務的機制問題、承接主體少問題等。各個環節都需要相關配套措施，運用政府購買養老服務手段促進事業單位改革的建議是：深化事業單位分類改革，健全政府購買服務制度體系，培育提供公共服務的多元力量等。
關鍵詞：政府購買;事業單位改革;養老服務
中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2019）06-0051-03
黨中央、國務院近年來提出的推廣政府購買服務，不僅有利于公共服務的改進，而且有利于事業單位的改革。目前，事業單位在對于公共服務方面，在企業、事業單位的界限與服務質量方面存在一定不足。國內外有個別研究成果討論了政府購買與事業單位改革的關系，比如“三元主體”的構建，但是很少有關于政府購買養老服務與事業單位改革的研究成果。部分學者認為未來可能有兩種研究方向或者實踐方向：一是政府向轉型為公益類的相關事業單位購買養老服務，二是相關公益類事業單位向其他社會組織購買養老服務。①筆者試圖在對W市政府購買養老服務以及相關事業單位改革實踐進行調查的基礎上，按照既有的政策思路和改革的實際需要，探尋二者之間的銜接和關聯，把政府購買公共服務與事業單位改革在分別推進的過程中彼此聯系起來，并且做出政府購買服務促進相關事業單位改革的研究假設并進行驗證。
一、W市購買養老服務促進相關事業單位改革的模式探索
W市通過政府購買養老服務，促進相關養老事業單位的改革，探索出一些獨具特色的模式。
?。ㄒ唬￤市養老產業發展模式
W市社會福利院在2013年之前，政府部門扮演著出資人、管理人的角色，并且存在資源浪費的現象。面對此種狀況，W市決定改變這種服務人群特定、服務不周的經營管理模式，提高服務質量和水平，面向更多的老年人群，增加市社會福利院的活力。
2013年，該福利院將其名下一部分房屋及養老設施交給S養老機構進行運營。福利院也提出一定要求，如S養老機構經營上實行收支自負，原福利院的集體經營部分依然采用公共基礎設施共同使用的方式，因此形成了一個福利院存在兩種管理體制的管理格局。實行這種方式，一方面有利于經濟效益，另一方面較大程度上轉變了干部職工的服務意識，激發了員工的工作主動性和責任感，深刻認識到社會福利事業發展必須與事業單位改革同步，相互促進。
（二）S市養老產業集團模式
S市是W市代管的縣級市，2015年，S市60歲以上老年人21.3萬，占總人口的19.9%，W市代管的縣級市，大多數有著高齡老人與空巢老人多的特點。而且，養老體系建設存在的各種問題也亟待列入議事日程逐一落實。
S市結合自己本市的實際情況，積極進行養老機構改革。2015年成立了依托S市社會福利中心的久久康樂老年服務有限公司以及托管運營的三家養老機構。在進行改革后，S市養老機構逐步轉變為以市場為導向、政府為輔助。在具體實踐中，對于農村孤寡老人給予特殊照顧，他們的養老也通過政府向企業購買服務的方式解決，另外，引進社會資金的注入。
?。ㄈ┢渌h（市、區）購買養老服務的模式
W市C區作為老城區，全區60歲以上老年人占總人口的18.9%。對老齡化程度高，老年人服務需求大的實際，W市C區積極推進養老服務社會化、產業化，2014年和2015年連續被確定為全省養老服務體系建設試點單位。
2015年8月16日，W市C區人民政府與北京中民天福老年產業投資有限公司正式簽訂《養老服務合作協議》，該項目主要是由北京中民天福老年產業投資公司在W市C區組成專業的經營團隊，提高W市C區居家養老服務水平，讓全區老年人享受到貼心的服務。依托W市C區區位、交通等優勢，引進國際先進養老服務理念、模式、產品，完善配套養老服務產業鏈，打造集養老產品研發、生產、展銷于一體的養老產業孵化中心。
二、W市政府購買養老服務促進相關事業單位改革的路徑
?。ㄒ唬┱徺I服務的轉變方向
W政府部門作為購買服務的主體，與作為承接主體的社會組織建立合作關系，穩步實現公共服務由多方社會力量提供。近年來，W市政府購買服務的主要方向是面對現轉為企業的事業單位，而W市政府在購買養老服務時，其主體主要是市級行政機關部門以及擁有行政管理職能的事業單位。購買主體根據政府購買服務指導目錄，結合市委、市政府工作部署以及年度預算安排等因素，編制年度購買服務計劃，經財政部門審核、政府審批，并面向社會大眾公開其具體信息。積極采取公開競標的方式，鼓勵多元力量進行良性競爭，最終購買主體將多重因素考慮在內，并決定最佳的合作方。
（二）政府購買服務方向轉變的積極作用
政府購買服務的方向轉變為政府部門與多元力量的合作起到了一定推動作用。W市政府根據實際情況，將部分事業單位進行調整，使其轉型為提供公共服務的企業或社會組織。進行如此調整，不僅有利于得到最優的公共服務，而且也促進企業和社會組織的升級轉型。目前，W市能夠提供公共服務的社會組織已經增加到四千多家，其中社會團體所占其比例為35%，民辦非企業單位所占比例為65%。
三、W市政府購買養老服務促進相關事業單位改革的不足之處
近年來，W市相繼出臺了一系列關于政府改革以及事業單位改革的文件，但是在政府購買養老服務推進事業單位改革的進程中仍有不足之處。
（一）未處理好事業單位改革中的分類工作
事業單位主要分為三類，生產經營類、公益類和行政職能類。不同類型的事業單位，其改革方向也不同。在對事業單位進行分類的過程中，事業單位更愿意劃為公益類和行政職能類。同時，事業單位的改革牽扯到政府財政預算、社會公平、工作人員編制改革等問題。 ?。ǘ┤狈﹂L效的管理考核和監督機制
由于服務類項目很難進行量化，如何對事業單位、社會組織提供的公共服務進行質量上的考核仍缺乏切實可行的標準。一旦對提供的公共服務出現質疑，需要承擔責任的責任方無法明確界定。另一方面，社會弱勢群體是政府購買公共服務的主要受益者，如若對于政府購買的公共服務出現不滿，他們大多數選擇默認，并不會公開表明自己的態度，長此以往，社會公眾對政府購買公共服務的行為信任度會下降。
事業單位績效考核目前存在一些不足。一方面，部分事業單位并沒有采取與其他事業單位聯動考核的方式。另一方面，事業單位的績效考核并沒有將本單位的財政預算資金及其效益考慮在內。
?。ㄈ┪唇⒂行У恼徺I服務機制
近年來，雖然W市不斷對政府購買公共服務的工作進行改進，但是購買服務機制仍然需要完善。因為W市購買服務的行為只在個別政府部門開展，并沒有擴展到所有政府部門，而且購買程序也存在欠缺。購買資金信息使用情況不夠透明，購買承接主體范圍界定缺乏合理性。W市政府購買服務的承接主體既包括在民政部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等，也包括公益二類或轉為企業的事業單位，但是卻規定公益一類事業單位不可以作為承接政府購買服務的主體，這會在一定程度上影響事業單位改革的步伐。
?。ㄋ模┏薪又黧w少，社會力量薄弱
目前，W市政府購買服務的主體主要是以事業單位為主。主要有兩個原因，一方面是因為事業單位與政府行政機關之間關系的特殊性，其不能嚴格按規定獨立對外開展工作。另一方面是承接的社會力量薄弱。W市申報承接的社會組織少，即便通過一定程序向民政局上報后，但通過民政部門審核并且有能力承擔政府購買服務的社會組織數量過少。另外，現有的社會組織大多數都存在著專業化人才隊伍不足的問題，這些不利因素，會制約政府購買服務的效益。從另一個角度考慮，社會組織存在的各種問題會不利于政府購買服務工作的推進。
四、推動W市政府購買養老服務促進相關事業單位改革的建議
在事業單位改革的進程中，堅持以其改革促進提升服務質量、提高工作效率，加大政府職能的轉變力度，從而增強市場在經濟活動中的活力。
?。ㄒ唬┥罨聵I單位分類改革
隨著政府向社會組織購買服務的探索局面打開，對我國事業單位的改革也提出了新思路。在對事業單位改革的進程中，改變以往傳統的做法，對具有專業化人才隊伍和公信力高的事業單位，政府購買公共服務的承擔主體由其承擔，之后將國家財政撥款改為支付事業單位提供服務的費用。比如對于科研機構、學校等，可以提供一些專業化的指導培訓等相關的工作，政府可以委托這些性質的單位提供服務，再支付其提供服務的費用。
?。ǘ┥钊腴_展事業單位績效考評工作
將事業單位提供的服務在質量考核上有質的突破。比如，設置切實可行的標準。改變在最后直接詢問享受服務主體的感受，可以在事業單位提供服務的各個階段觀察享受服務主體的變化，判斷出在哪個環節問題更多、時間更長。另外，對于弱勢群體的感受，要格外關注，對于有猶豫遲疑的群眾，需要后期跟進，但不要刻意追問，避免造成他們的恐慌。按照部署要求，要改進績效考核機制、綜合考慮各種影響因素、制定恰當的考核方式?？冃Э荚u先進單位要珍惜榮譽、再接再厲，更好地發揮表率作用，更扎實地推進各項工作，努力展現新形象、爭創新業績。
?。ㄈ┙∪徺I服務制度體系
一方面，應擴大政府購買服務的承接主體，在原有的基礎上增強各個承接主體間的競爭。不論事業單位何種屬性，都應該作為政府購買的承接主體，擴大競爭力。另一方面，將政府購買服務的信息完全公開透明。對于政府購買服務而簽訂的合同要具體化，不是簡單的解釋，對于操作流程需要切實可行，并且做到嚴密規范，不可以有模棱兩可的現象，避免出現漏洞。對于政府購買服務所需要的資金要符合財政預算的標準，但對于特殊的情況也可酌情考慮，不建議完全采用一種方式，當然也要做到其整個過程完全公開。
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相關部門正著手推進培育社會組織，如何讓市場機制激發出這些組織的生機與活力，將成為他們思考的重點和工作的著力點。要促進政府和社會組織的良性互動，改變以往提供公共服務的傳統方式。通過政府向社會多元力量購買公共服務，不僅促進政府的改革進程，而且增強社會發展活力，提升公共服務的質量。例如，民政系統可以為社會組織的發展提供資金、場所、登記等方面的政策支持，在一定程度上促進社會組織的發展壯大。
綜上所述，只有轉變觀念、調整方向，在遵守根本原則的基礎上，擴大市場的作用，這不僅僅體現在經濟效益中，也體現在社會效益中。將提供公共服務的工作交由多元社會力量承擔，當然是能力強、公信力高的專業組織，一方面減輕政府的工作壓力，另一方面為社會公眾提供更加適合的服務。同時，行政職能類的事業單位從煩瑣的具體事務中抽身出來，把工作重心放在抓規劃、抓監管、抓評估上來，公益二類和轉企的事業單位作為承接主體，要切實做好提供公共服務質量和提高供給效率，加快形成公共服務提供新機制。
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