PPP項目物有所值評價現狀、問題與優化建議

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　　摘 要：在對PPP項目物有所值評價的再認知基礎上，分析了PPP項目物有所值評價應用現狀情況，發現PPP項目物有所值應用于PPP項目前期立項決策中存在的一些問題，進而提出相應的優化建議，其目的促進PPP項目物有所值評價工作日臻完善。
　　關鍵詞：PPP項目;物有所值;應用現狀優化建議
　　中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.19.051
　　1 對PPP項目物有所值評價的再認知
　　PPP項目作為政府和社會資本合作建設的項目，其運作機理是將政府與社會資本合作雙方不同的戰略目標、營運能力、資本結構與服務領域進行整合，達到合力建設工程和提供服務，共同承擔項目風險與分享收益的目的。政府部門以其政策主導發起項目，向社會資本提供利潤渠道，社會資本以其在市場經濟中形成高效專業的管理能力來勝任相關建設項目，雙方發揮各自的職能優勢，形成互保局面：具有排他性的公共服務領域，在政府的引導下促使社會資本得以順利流入，以政府作為政策風險的保障后盾，降低風險的同時得以獲得可視效益。
　　PPP項目物有所值評價旨在實現政府公共資源配置效率最優化，以此來決定政府是否采用PPP模式進行PPP項目采購。地方各級政府部門在進行公共基礎項目建設的初期，需要進行項目論證來判斷政府和社會資本融合是否較傳統模式更有優勢，即更具效益性。而物有所值評價是PPP是否真正的“物有所值”，其產生的效益相較于政府投資項目來說差異為多少，是物有所值評價體系需要做出的回應。一言以蔽之，PPP物有所值評價的作用在于：采用引入社會資本方式來進行基礎設施工程建設的PPP項目是否比政府自行建設更具有效益。
　　2 PPP項目物有所值評價現狀分析
　　物有所值評價自上世紀90年代興起，其后在全球范圍內得到迅速發展。英國作為物有所值評價理論的奠基者和推動者，近年來PPP項目的質量與數量都在全球處于領先地位，PPP項目經過一次升級后，由PFI（Private-Finance-Initiative）進化成PF2（Private-Finance2）。我國物有所值評價的理論及經驗均吸收了英國、加拿大和澳大利亞等歐美國家，經過近幾年國家政策逐步開放公共基礎項目的準入門檻，越來越多社會資本流向開放的PPP項目。2013年我國積極推進政府向社會資本購買公共服務方式，加強城市基礎設施建設，十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施的投資和運營。2014年至2017年期間，我國出臺了150多項有關推動和規范PPP項目的政策文件。同時，財政部2015年頒布實施了PPP項目物有所值評價試行指引，該指引一定程度上為近年來PPP項目首次價值判斷提供指導。從頒布時機、頒布目的和評價模型來看，出臺一套仍處于探索階段的評價方法，確實對評價PPP項目物有所值產生了一定效果，能夠有效促進地方政府PPP項目合規和合理地建設。
　　3 PPP項目物有所值評價存在問題分析
　　3.1 定性評價方法存在主觀性問題
　　物有所值評價定性分析主要使用專家評分法來分析定性因素，判斷項目的自身能力，重點關注項目的可行性、合理性和可完成性。定性評價包括基本指標和補充指標，基本指標由全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力和可融資性等六項指標構成。補充指標由項目規模、項目資產壽命、項目資產種類、全生命周期成本估計準確性、資產利用及收益和融資可行性等六項指標組成。在PPP項目物有所值評價實踐中，通常選擇七名專家組成的專家小組來進行PPP項目物有所值評價的。專家小組至少包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律等五個領域的專家各一名，專家按照預定指標逐項打分后再計算加權平均分，最后結果超過60分以上即確定為通過PPP項目物有所值評價。六項基本評價指標加上六項可選補充指標，基本上一到兩個指標就對應一個專業領域。雖然PPP項目物有所值評價指引規定的物有所值評價小組涵蓋了所需專業領域的專家，但是每個專家卻需要對所有指標做出分值評判。由此，大部分的專家所面臨的指標并非其權威所長，部分專家對部分領域缺乏一定理論和實踐經驗。此外，評價規則采用剔除最高分和最低分的做法，很可能出現在某領域最權威的專家因為打出高分或者低分而被剔除出去。由于定性評價法具有易操作性優點，這將加劇PPP項目物有所值評價數值的偏移，使其評價失去參考價值。
　　3.2 定量評價方法存在數據準確性問題
　　由于PPP項目物有所值定量評價相對客觀，也具有更加明確的步驟和程序。定量評價是基于PPP項目與政府投資項目績效相同的假設，在綜合考慮項目總成本后，再估算政府投資項目與PPP項目政府所需負擔的成本比較值，評估PPP項目是否可以降低項目全生命周期成本。PPP項目物有所值定量分析的主要步驟包括：使用PPP模式相似的參照項目計算公共部門比較值（PSC值）;根據影子報價和實際報價計算政府凈成本的現值（PPP值）;比較PSC值和PPP值并計算物有所值量值，以確定PPP項目是否可以降低項目全生命周期成本方法。對于公共基礎建設項目而言，成本投入可以根據政府在較長時期內的運營經驗和運營大數據來獲取，可靠性值得信賴，預測數據和實際數據一般不會產生較大出入。但是收益卻視未來市場情況而定，一般假定未來經濟秩序良好，市場偏好穩定，在此假設上做出估值。此外，一般大型公共基礎建設項目具有一定的地域性、排他性和唯一性，缺乏相似和足量的參考案例，增加了PSC值的預測難度。折現率也是實際操作中難以準確預估的數據之一。在實際操作中，定量評價方法采用的折現率為過去5-10年的中央或地方平均國債利率，雖然簡化處理后易于計算，但是精確度一定程度上也打了折扣。
　　3.3 效益范圍存在界定清晰度不足問題
　　在PPP項目的政府與社會資本方中，社會資本有著逐利特點，社會資本方主要考慮的是其所付出的投入能否帶來足夠的回報。從社會資本方的角度而言，公共基礎設施的建設權和收益權一般歸政府獨有，部分公共基礎設施由于具有獨特且排他的服務功能，在投入使用后可以獲得穩定的高現金流，而以往這些收益由政府壟斷，社會資本方不能參與利潤分配，如今PPP模式的設計，打開了資本流入的缺口，社會資本才得到分享蛋糕的機會。因此，對于社會資本方，PPP項目主要效益就是經濟效益。站在政府的視角來看，PPP項目經濟效益的內涵除了吸引社會資本建設的經濟效益外，還要重點考慮是PPP項目的社會效益和外部負效益。 　　政府在PPP項目立項之時的動機，能否在投入運營后產生良好的社會效應作為物有所值評價重要條件。因此，部分PPP項目對于社會效益的考慮是遠高于單純的經濟效益的，如此基于經濟效益而做出的收入、成本和風險的價值判斷，可能就無法使PPP項目所做出的投資決策是正確的。PPP項目物有所值評價的核心不在于模型計算，而是評價目的，雖然PPP項目不排斥經濟效益，但是在以社會效益為主要目標的部分項目中，純粹計算出經濟效益的物有所值評價體系就顯得過于偏頗了，也違背了政府投資項目的初衷。
　　3.4 評價工作存在依賴第三方評估機構問題
　　雖然PPP項目物有所值評價的模型并不算復雜，但在實際工作過程中，工作量很大，數據的搜集、整理、數據的計算等并非短時間可以完成的。在政府與社會資本的協商談判中，由于數據獲取能力較弱、信息不對稱、專業不對口等原因，政府在談判中處于劣勢。目前地方各級政府在PPP項目決策中，對于第三方咨詢機構的依賴程度較高， PPP 項目全生命周期的成本和質量一定程度就受到第三方咨詢機構能力的影響，這已成為PPP模式中一項不可預見風險。
　　4 優化PPP項目物有所值評價的主要建議
　　4.1 進一步修訂PPP物有所值評價指引
　　我國的《PPP物有所值評價指引》，目前仍屬于試行辦法，其作用也只是局限于鼓勵政府和社會資本采用該辦法來評價PPP項目是否“物有所值”。因而不具有強制性。在PPP模式日趨成熟的同時，國家應盡快根據現有的物有所值評價指引修訂定性和定量評估方法。在定性方法上考慮是否可以分解指標使之得以精細化，合理安排物有所值評價小組專家成員的打分規則。在定量評價方法中，有必要在國家層面構建PPP項目數據平臺，為PPP項目物有所值評價實踐提供數據參考。
　　4.2 引入實物期權理論提升衡量柔性投資選擇路徑
　　由于柔性投資選擇讓參與到PPP項目中的企業在不確定的未來做出適時的投資選擇，這種選擇本質上可以視同是一種實物期權。實物期權理論假設未來不確定的投資選擇會對PPP項目的投資價值產生影響，通過量化實物期權模型，可以把柔性投資選擇對PPP項目物有所值評價結果的影響計算出來，結果會更為精確。實物期權理論在PPP項目的物有所值評價當中的廣泛應用，可以增強PPP項目VFM評價的適用性，提高其生命力。
　　4.3 提升評估機構服務PPP項目物有所值專業勝任力
　　由于PPP項目物有所值評價的發展拓寬了評估機構的業務范圍，同時也對整個資產評估行業提出了更高的要求和挑戰。因此，有必要提高資產評估服務PPP項目的專業勝任力，在PPP項目物有所值評價中發揮資產評估價值發現和估值功能，防范PPP項目物有所值評價中資產評估專業人員的執業風險。地方各級政府應當引導資產評估機構直接或間接參與PPP項目物有所值評價工作，地方行業協會要積極主動開展PPP項目物有所值評估專業培訓，培養出“更多、更專、更好”PPP物有所值評估人才。
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