PPP模式融資問題及路徑優化

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　　摘 要：PPP模式作為一種融資手段，意味著公共部門和私營部門共同努力完成指定的基礎設施。該模式是建設公共基礎設施過程中政府與社會資本合作的創新項目運作模式，在市政工程項目中引入社會資本，利用社會資源完成部分政府基建職能，對推動我國新型城鎮化建設具有十分重要的意義。PPP模式多元化的資金來源極大地緩解了政府的財政壓力，從而幫助政府增加對基礎設施建設的投資，更好地提供基礎設施和公共服務。可以預見，PPP融資模式的發展呈現出良好的態勢，未來將繼續快速發展，但運營過程中仍存在融資問題。通過探討PPP模式融資現狀，提出針對性的路徑優化建議。
　　關鍵詞：PPP模式;融資問題;路徑優化
　　中圖分類號：F832       文獻標志碼：A      文章編號：1673-291X（2019）07-0081-02
　　近年來，隨著我國改革開放的不斷深入，如何籌集公共基礎設施建設資金成為經濟發展中迫切需要解決的一大問題，PPP模式的引入被看作是解決這一問題的有益嘗試，同時也反映了我國基礎設施建設領域的制度變遷。
　　PPP模式在我國的發展可劃分為三個階段：開創性階段、發展階段、規制階段。
　　開創性階段（1997—2003年）的典型案例是泉州市刺桐大橋項目，作為我國最早采用引入國內民營資本的BOT方式建設的路橋項目，自1997年建成后取得了一定的社會效益和經濟效益，是國內首例以內地民營資本為主的BOT投資模式案例。但是，此階段PPP模式缺乏好的制度性環境，缺乏頂層制度設計，未能達到足夠的示范效應。2004年，《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號）的頒布標志著我國PPP模式進入初步發展階段，該辦法中把特許經營的概念引入了市政公用事業。在初步發展階段中，一些成功的PPP項目經驗（比如2005年北京地鐵4號線PPP建設）經過得以推廣，促進了PPP模式在我國的應用。但是在此階段，PPP項目仍然缺乏政策法規框架與合同范式，固有的一些問題依然延續。規范階段（2013年至今），2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立，為PPP模式的快速發展創造了新的契機。同年12月，財政部批準成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并擬定了首批30個PPP合作示范項目名單。當前，我國正逐步形成由法律法規、操作指引、管理機構和標準化工具構成的PPP政策框架。
　　一、PPP模式的概念
　　PPP模式作為一種融資手段，意味著公共部門和私營部門共同努力完成指定的基礎設施。該模式是建設公共基礎設施過程中政府與社會資本合作的創新項目運作模式，在市政工程項目中引入社會資本，利用社會資源完成部分政府基建職能，對推動我國新型城鎮化建設具有十分重要的意義。此外，PPP模式的優勢還反映在項目總體成本的降低上。多元化的資金來源極大地緩解了政府的財政壓力，從而幫助政府增加對基礎設施建設的投資，更好地提供基礎設施和公共服務。PPP模式的主要優點體現在以下幾個方面：一是完善政府職能轉變;二是減輕政府的財政負擔，減輕各級政府的財政壓力;三是通過競爭性招標，選擇合作社會資本，可以有效降低建設項目的總建設成本;四是有利于發揮雙方的特點和優勢，控制風險更為合理。該模式主要用于基礎設施建設領域，為公眾提供服務。政府采用公開招標的方式選擇和使用具有經驗合同能力的社會資本或企業。企業或社會資本使用基礎設施為公眾提供公共服務。具體而言，PPP模式已在中國的環保建設、市政工程、交通與水利工程等公共服務領域得到應用推廣?？梢灶A見，PPP融資模式的發展呈現出良好的發展態勢，未來將繼續快速增長，但運營過程中仍存在融資問題。本文試圖通過分析融資現狀找出原因，提出有針對性的建議。
　　二、PPP模式的特點
　?。ㄒ唬┖献鲿r間長，投資風險較高
　　在PPP模式中，政府與社會資本的合作時間通常很長，一般為20—30年不等。對于社會資本來說，較長的合作期意味著更大的資金回收風險。因此，從投資的角度看PPP模式的合作周期充滿了不確定性。
　　（二）以SPV公司作為融資主體
　　在傳統的BT模式下，作為融資主體的政府承擔了更大的資金財務壓力。而在PPP模型中，社會資本方與政府部門簽訂合同，構成項目公司（SPV）。項目融資和建設事宜具體由項目公司（SPV）負責，因此融資帶來的財務壓力更主要由社會資本承擔。表面上看，PPP模型將融資實體轉移到項目公司。而事實上，它將融資實體轉移到社會資本，PPP模式對社會資本的融資能力提出了很高的要求。
　　三、PPP項目融資現狀
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　　部分PPP項目缺乏合理調研規劃，一些地方政府不顧具體情況和實際需求，為了突出本地建設成果，盲目上馬政績工程，造成資源配置的浪費，比如許多城市盲目推出的停車設施PPP項目。有些項目資金不足，難以達到設計規模，也不利于投資成本的回收，這些都是項目缺乏有效性的表現。
　?。ǘ┧饺速Y本參與度不高
　　私人資本參與PPP項目的意愿不高，這是由PPP項目的一些固有特點決定的。PPP項目中的大部分基礎設施建設項目要求投資總額很高，建設期常常持續數年，不確定性風險很大，這些都是缺乏雄厚資本和分線承擔能力的民營企業所難以承擔的，因此私人資本對參與PPP項目十分審慎。此外，部分PPP項目通過嚴格的規模和資格規則阻礙了一些私營企業的招標過程，限制了私人資本的參與。
　?。ㄈ┕芾頇C制不完善
　　政府對許多PPP項目提供財政補貼以分擔財務風險，但是針對于PPP項目實施本身的績效評估體系并不完善。PPP項目的實施中往往存在進展延誤、風險控制能力弱等缺點，缺乏專業化機構的管理。 　?。ㄋ模┖细裾餍胖黧w匱乏
　　目前，大多數PPP項目融資實體都是項目公司（SPV）本身。項目公司剛剛成立，往往沒有實力和信譽可供參考，因此，發起項目公司急需增加自身信用能力。同時，按目前的政策要求，政府一般不能為項目公司提供強有力的信貸。因此，合格信貸主體缺乏已成為PPP融資困境的一個重要原因。
　?。ㄎ澹╉椖抠J款審批難度加大
　　2018年6月25號，國家發銀行將棚改項目的貸款審批權收回總行，這標志著PPP項目信貸政策的進一步收緊，以此為信號各金融機構可能對介入PPP項目更加審慎，今后棚改項目融資審批難度將增大。
　　四、PPP模式融資路徑優化
　?。ㄒ唬I化機構參與制定融資規范
　　PPP項目中金融機構不但可以提供融通資金的方式，同時也將金融機構的規范化運作帶給當地政府，以更標準化的方式實施PPP項目。在項目識別階段，金融機構可以參與PPP項目，根據一定的要求幫助政府設定交易結構和邊界條件，通過這種方式，金融機構可以在更短的時間內通過更加標準化的模式幫助地方政府改進其規范并參與PPP融資結構的設計。金融機構開發和設計自己的金融產品，利用新思路創新設計，推出多種類的PPP融資產品工具服務于PPP項目。比如，PPP項目資金不但可以采取較傳統的股權投資（如基金投資或信托），還可以采取是流動性貸款債權人的形式。
　?。ǘ┱岣哒咭幏赌芰?
　　首先，政府要細化政策規范PPP項目實施過程中可能出現的問題?？梢灶C布標準化規范的要求PPP交易結構設置符合PPP相關的管理規定和風險分配的原則，確保項目的標準化運作。比如說地方政府的PPP支出約束不能超過一般公共預算支出比例的10%，此時PPP項目不僅可以嚴格控制操作，還可以減少PPP項目實施帶來的問題，提高地方政府在項目支出中的規范性，增加政府支出開放性和透明度。其次，在PPP項目正式實施之前，政府應該通過充分調研，選擇出具有運營優勢又具有良好現金流的項目，更好地調動社會私人資本積極性，充分發揮社會資本的優勢。最后，當地方政府項目預算有限時，可以以少量資金設立指導基金，從而促進社會資金的進入。但在具體實施過程中，基金的作用只是將項目投資及收益權在社會資本之間轉移，活躍投資市場，政府自身不應該回購基金份額。特殊情況下，為防止PPP項目惡化，政府作為股權受讓人的持股規模也需要嚴格控制在單個項目的50%以下。
　?。ㄈ﹦撔氯谫Y方式并拓寬融資渠道
　　PPP項目的生命力是多元化的資金來源，因此國家應不斷制定鼓勵政策，創新融資模式、拓展投資渠道，最終達到擴大PPP項目投資來源的目的。具體方式包括：鼓勵銀行類金融機構應用新興的抵押融資方式，為PPP項目提供包括投資、貸款、租賃、證券等在內的綜合金融服務;規范各類型金融機構采取委托貸款和銀團貸款等方式的合作機制，拓寬 PPP 項目的融資渠道;創設PPP 項目資產證券化制度，更方便地引入民間資本。
　　參考文獻：
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　　Abstract：The PPP model as a means of financing means that the public and private sectors work together to complete the designated infrastructure.This model is an innovative project operation model for government and social capital cooperation in the process of building public infrastructure.The introduction of social capital in municipal engineering projects and the use of social resources to complete some of the government’s infrastructure functions are of great significance for promoting China’s new urbanization.The diversified funding sources of the PPP model have greatly eased the government’s financial pressure，thereby helping the government to increase investment in infrastructure construction and better provide infrastructure and public services.It can be foreseen that the development of the PPP financing model shows a good development trend and will continue to grow rapidly in the future，but there are still financing problems in the operation process.By discussing the current status of financing in the PPP model，a targeted path optimization proposal is proposed.
　　Key words：PPP model;financing problem;path optimization
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