當前縣級地方政府推行PPP模式的困難及問題分析
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摘要：縣級地方政府因為經濟相對不發達，推行PPP模式往往面臨兩難窘境，PPP工作面臨著諸多難題。為破解難題，日照市東港區進行了創新性嘗試。本文以日照市東港區為例，分析其存在的困難及問題，并提出了解決問題的建議。
關鍵詞：縣級地方政府；PPP模式；東港區；創新
一、縣級政府的兩難窘境
一般而言，縣級地方政府經濟相對不發達，PPP知識儲備和經驗欠缺，付費和補貼能力較弱，招商引資渠道有限，對社會資本吸引力低。
縣級政府推行PPP模式往往面臨兩難窘境：若采取使用者付費模式，財政負擔較輕，但項目收益低，社會資本往往不愿參與；若采取政府付費模式或可行性缺口補助模式，僅僅能維持當地少量PPP項目實施，難以依托PPP模式全面推進基礎設施及公共服務建設。
二、日照市東港區PPP工作開展情況
日照市東港區是日照市的駐地區、主城區，現轄4個街道、7個鎮，2018年全區一般公共預算收入40.02億元，一般公共預算支出43.2億元，財政支出壓力較大，加之市里將廈門路、機場高速、204國道繞城等部分城市基礎設施建設運營任務交付東港區，進一步加大了東港區的財政負擔。在投融資管理體制改革的新形勢下，日照市東港區搶抓機遇，大力推廣PPP模式。截至2019年4月，日照市東港區正在推進實施的PPP項目共6個，包括222省道項目、204國道繞城段項目、全區水系治理及綠化工程項目、日照智慧康養小鎮項目、空港經濟開發區園區路網項目和東關片區棚戶區改造配套基礎設施項目，總投資概算達60億元。目前，222省道項目已進入運營期，其他項目已簽約落地進入建設期，各項目規范有序推進。
三、主要經驗做法
?。ㄒ唬┙ㄕ铝⒅疲幏俄椖繉嵤?。在充分調研的基礎上，根據國家、省、市有關政策精神，結合東港區實際，制定出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，提出了PPP項目社會資本方的投資回報機制、財政支出責任上限控制標準，規定了項目實施方案編制、政府采購、合同簽訂等審核、審批流程和相關要求，為保障PPP項目規范、健康發展提供了基本依據。
?。ǘ娀I導，健全組織保障。創建PPP工作組織領導機制，成立了由區長任組長、常務副區長任副組長、各有關部門主要負責人為成員的PPP工作領導小組，并成立政府投融資管理中心，履行全區PPP工作的日常管理和業務指導職責。創建了PPP工作聯席會議制度，明確部門責任分工，形成工作合力，保障項目順利推進。
?。ㄈ┒啻氩⑴e，提升業務水平。邀請財政部專家開展PPP專題業務培訓，組織區級相關部門單位分管領導及業務人員參加省市舉辦的業務學習，會同區直有關部門單位到我省有關區縣考察學習先進經驗，提高業務能力和操作水平。聘請專業中介咨詢機構為東港區PPP工作提供服務，提高了工作質量和效益，促進東港區PPP工作健康規范發展。
四、存在的困難及問題
?。ㄒ唬╉椖績渎燥@不足。東港區非常重視PPP項目儲備工作，先后兩次在全區公開征集潛在PPP項目，共征集項目15個。但從東港區前期征集情況看，很多部門沒有提報項目，已提報的項目大多內容簡單，沒按要求提報，成熟度不高，推進難度很大。此外，東港區屬于駐地區，污水處理、管廊建設等符合PPP要求的市政公用設施項目多歸市級管理，東港區參與度不高。
?。ǘ┡涮字С终卟坏轿弧Ｓ捎谌鄙偕霞壵邊⒄?，東港區目前尚未出臺相應的稅收優惠政策支持，對外地社會資本方的吸引力度不明顯，不利于招商引資工作開展。
（三）支出占比接近紅線。東港區PPP工作起步較晚，目前正在推進的項目投資金額較大，政府付費較高，財政承受支出責任壓力較大。全區正在推進實施的全部PPP項目政府支出責任占一般公共預算支出的比例最高達到7.97%，為下一步其他PPP項目的實施預留的財政承受能力空間較小。
?。ㄋ模╉椖咳谫Y政策收緊。各地對PPP項目規范程度逐步提高，部分PPP項目存在被清退出庫風險，加之2019年融資政策繼續保持收緊，銀行如今也在觀望政策的導向，避免貸款發放面臨的合規風險。東港區康養小鎮項目的社會資本方在融資時就遇到融資慢、融資難的情況，對項目推進造成了一定影響。
?。ㄎ澹┛冃Э己巳狈涷灐＝涍^近年來發展，PPP項目已開始進入運營環節，對該類項目進行績效考核，成為PPP下一步規范發展的核心。自開展PPP改革以來，財政部、國家發改委等部門均在相關文件中提到對PPP實行績效管理的要求，但在具體實施層面還缺少操作性指南，亟需出臺相關指導性文件，以指引績效管理工作。東港區222省道項目已進入運營期，實施機構對績效考核的方式方法仍在探索中，力求對項目的考核公正有效。
?。╉椖坎邉澆粔蛑苊?。在前期推進工作中，項目內容模式化，針對性、操作性不夠強，市場測試、宣傳推介不夠充分，社會資本響應度不高，項目整體推進緩慢。推出的PPP項目也多是無收益來源或者自身收益不足、缺口較大的項目，這些項目對社會資本的吸引力低。為加快推進公共服務供給，往往采取先簽訂合同后簽訂補充協議、邊干邊補的方法加快項目進度，由此可能帶來市場競爭不充分、程序不規范等問題，為項目評審、政府采購、磋商談判、補充協議簽訂等后續工作帶來諸多問題。
五、下一步工作
?。ㄒ唬┘訌娊M織領導，創新工作機制。建立決策、推進、執行、監督“四位一體”PPP項目推進工作機制：區政府PPP工作領導小組負責研究決定項目推進過程中的重大事項；成立由一名區級領導任組長、項目主管部門主要負責人任副組長的項目推進領導小組，負責研究決定具體項目的策劃包裝、方案制定等工作，協調解決項目推進過程中的困難和問題；行業主管部門（實施主體）會同發改、財政、國土、規劃、環保、審計、法制等部門，具體負責項目的申報、實施方案的編制、政府采購、磋商談判、合同簽訂、管理監督、項目移交等工作的落實；建立項目推進督查督辦制度，經項目推進領導小組研究同意后，提交區督查考核局督辦，督查結果納入全區績效考核范圍。 （二）聘請專業機構，創新項目策劃。聘請有經驗的咨詢團隊，并在東港區設立常駐辦事機構，對東港區PPP項目自前期咨詢、篩選、整合、包裝、策劃到合同擬制、價格確定、流程操作、落地實施全程提供技術、智力支持。以區政府名義，責成各鎮街道、區直相關部門從存量項目中認真梳理篩選，建立東港區PPP項目庫。同時，充分挖掘潛在的PPP項目，會同咨詢團隊，按照“肥瘦搭檔、合理打包”的原則對項目進行包裝策劃，找準利潤點、控好利潤率、算好經濟賬，盡快形成項目包，并積極爭取加入財政部PPP綜合信息平臺儲備項目庫。項目策劃形成后，通過參加中央省市PPP推介會，在北京、上海、濟南、青島等社會資本聚集區域開展專題推介活動等方式進行宣傳推介，吸引更多優秀社會資本參與東港區PPP項目建設。
（三）加快項目實施，創新投資運營。對于采用政府付費模式或可行性缺口補助模式的項目，可考慮采取區屬融資平臺公司直接投資的模式建設，形成的資產歸公司所有，切實緩解當期財政支出壓力；對于采取使用者付費模式的項目，財政負擔較輕，可以通過增加運營內容、捆綁現有項目、將經營性項目和非經營性項目打包等方式改造項目。在PPP項目財政承受能力范圍內，通過拉長合作期限、采用前低后高付費模式等措施，爭取更多PPP落地。
?。ㄋ模幦∈屑壷С?，創新合作模式。根據東港區作為駐地區的局限與優勢，尋求法律政策支撐，探索以“市+區”共同體的形式，開展PPP合作項目，最大限度挖掘盈利性項目，不斷擴大PPP項目合作領域。鼓勵有條件的鎮街道獨立開展PPP工作，區政府可采取適當方法，以“區+鎮（街道）”聯合體的形式，共同參與鎮街道PPP項目，推動東港區PPP工作盡快迎頭趕上。
?。ㄎ澹┘訌姕贤▍f調，創新項目融資。在PPP項目規范的前提下，政府、銀行、企業應通力合作打破融資難的困境。首先，政府應準確把握國家融資政策，協調銀行應貸盡貸，為PPP融資市場注入“活力劑”。其次，銀行在風險可控的同時，應最大限度為企業提供融資額度。同時，企業應積極處理存量債務，注重自身信用評級及盈利能力，提高融資能力。
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作者簡介：王厚鑫（1990.01-），男，山東莒南人，大學學歷，對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院在職人員高級課程研修班學員，現在日照市東港區財政局工作，主要研究ppp業務操作實務。
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