軌道交通建設項目PPP模式適用性分析
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摘要：今年來我國社會對軌道交通的需求日益增長，隨著一系列旨在推廣運用 PPP模式的政策出臺，引導社會資本參與城市軌道交通建設已是大勢所趨，然而，兩者的結合既是機遇也是挑戰。
關鍵詞：PPP模式;軌道交通建設項目;土地綜合開發
基金項目：本文內容為沈陽工學院青年骨干教師科研基金項目《PPP模式下城市軌道交通建設項目的社會資本引入問題研究》（編號：QN201807）的研究成果
一、軌道交通PPP發展現狀
我國的軌道交通PPP項目發展是從北京地鐵四號線開始的。這個2005年落地的項目，以“香港鐵路公司——首創集團”聯合體作為市場投資人，與京投公司合資成立北京京港地鐵有限公司，至此，我國城市軌道交通PPP正式拉開序幕。然而，之后的幾年里，城市軌道交通PPP卻似乎走入了低谷期，規模以上的項目屈指可數，似乎城市政府在土地財政漸成氣候的背景下，對PPP項目的探索也缺乏持續的動力。這種情況直到2012年才有了新的變化，這是城市軌道交通建設需求日益迫切與城市政府大規模融資的償債壓力逐漸顯露的結果。然而我國當前的軌道交通PPP項目的實踐，無論從起步、經驗或是PPP操作環境來講，都和國際先進水平有著很大的差距。
近十年是我國軌道交通的快速發展期，信息顯示，截至2018年，我國累計有35個城市建成投運城市軌道交通線路5766.6公里，2018年新增運營線路734公里。進入“十三五”以來，3年累計新增運營線路總長度2148.7公里。龐大的需求下，PPP模式在軌道交通建設項目的運用的優化，更合理的政府與社會資本的合作模式，成了這個時代迫切需要解決的問題。
二、軌道交通建設項目與PPP模式的“緣分”與“隔閡”
城市軌道交通作為“奢侈”的城市公共品，具有準公共產品的特性，這決定了政府在這一產品的提供上責無旁貸的義務，但同時城市軌道交通又具有一定的可經營性，這意味著市場主體參與到這個產品的提供中是存在客觀條件的。因此，在軌道交通建設需求日益增長的今天，PPP模式的應用和完善，需要政府在財政支付能力的限度內，最大限度地平衡社會公眾需求與市場主體的盈利需求的關系。
與其他交通形式相比，城市軌道交通建設往往需要更大的資本投入，而且建成運行以后的維護成本也很高，這樣的資本密集產品，僅僅依靠政府財政資金，無疑是杯水車薪。PPP模式對社會資本的引入可以一定程度上緩解財政壓力和稀釋政府的債務風險，而政府也可以從軌道交通項目產品的提供者轉變為監督者，實現政府職能的轉變。同時，也能發揮社會資本的技術和管理上的優勢與經驗，共同完成可行性分析和風險識別等工作，通過長期合作形成共贏，以提高更優質的軌道交通服務。
以我國的現狀來看，PPP模式在軌道交通建設項目中的推廣仍然存在很多問題。首先，缺乏健全的法律體系保障。近年來，國家不斷出臺PPP項目相關指導文件，逐步建立了PPP領域的政策體系，然而這些政策主要是部門規章層次，很多時候雖然能為一些項目提供指導，但由于沒有立法，各部門在政策把握上容易出現偏差，這使得PPP項目中政府和社會資本合作過程中的一些授權問題和違約處理令人擔心，尤其，對于社會資本來說，法律保障的缺失使他們缺乏投資的信心和熱情，極不利于PPP模式的廣泛推廣。其次，風險分擔機制不成熟。由于城市軌道交通建設的特殊性與復雜性，使得一些已經成功的國內外案例很難被簡單的復制，很多時候，方案的最終落成，似乎就成了政府部門與社會資本博弈的結果。尤其當政府部門一味把風險轉移給社會資本時，容易滋生項目后期的很多問題，不利于物有所值的實現。事實上，軌道交通建設PPP項目的風險涉及面很廣，既包括政策判斷和審批方面的風險，也包括融資、收益、配套等市場風險，如果沒有成熟的風險分擔機制，容易因為風險邊界模糊而給項目留下隱患。最后，對社會資本吸引力不足。社會資本參與到項目中的根本目的是盈利，收益的高低直接決定了投資的積極性，而軌道交通項目由于投資巨大、項目周期長，收益存在一定的不確定性，而且我國目前的實踐經驗來看，多數運營中的項目仍在虧損，軌道交通定價的市場化難以實現，準公共產品的定位使得社會資本缺乏市場化定價的空間。也就是說，僅憑軌道本身實現社會資本的盈利是十分困難的。
三、軌道交通PPP項目未來展望
城市軌道交通由于其運行速度快、客運能力強、能耗低等特點，在我國未來的發展藍圖上不可或缺，這種日益增長的需求和大體量的投資規模，單靠國家財政來支撐，難以保證進程，社會資本的引入勢在必行。然而，如何引入的問題，仍然需要更為堅實的基礎和保障。在PPP項目廣泛推廣中法制務必先行，只有進一步建立健全我國PPP項目實施的法律保障體系，才能從根本上解除社會資本的投資顧慮，從頂層設計層面給予助力。由于軌道交通建設項目各階段的風險因素復雜，風險識別難度是很大的，但風險分擔方面仍有一些規律可循。一方面，保證收益和風險的匹配度，充分體現公平原則。另一方面，客觀地評估各方的風險承受能力，以風險控制為導向，選擇風險承受方，量力而行、形成優勢互補。軌道交通項目的正外部效應顯著，在票價收入難以覆蓋投資成本，且短期內公眾認知難以改變的前提下，將軌道交通建設和沿線土地綜合開發是一個不錯的選擇。之前香港地鐵的“軌道+物業”模式近乎PPP模式的典范，對于內地城市的PPP推廣有很強的借鑒意義。這種綜合開發的模式如果能夠落地，不僅可以極大地提高社會資本的投資熱情，也能將我國軌道交通建設與城鎮化建設結合起來，形成合力。
參考文獻：
[1]陳民，陳非遲.解密軌道交通PPP[M].北京交通大學出版社，2016.
[2]周科斌.公私合營（PPP）模式在城市軌道交通的應用研究[D].寧波大學，2017.
作者簡介：
蔣婷婷（1990.2- ），女，沈陽工學院經濟與管理學院，講師。
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