特色小鎮PPP模式特征、問題分析與政策建議

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　　摘要：當前特色小鎮培育呈現良好勢頭的同時也遇到不少困難，主要瓶頸為資金短缺和持續運營能力不足，倡導政府引導、市場參與的政府與社會資本合作模式（PPP）有助于解決此類問題。但特色小鎮PPP項目涉及產業特色定位難、項目回報機制復雜、PPP合規性要求高等諸多現實問題，不能簡單套用傳統基礎設施類PPP項目的實施框架。如何結合特色小鎮項目的特點和實踐探索，充分了解我國當前特色小鎮項目的政策要求和運作模式，將PPP模式適用于特色小鎮建設和運營，在引入社會資本資金的同時充分激發社會資本的運營積極性，是本研究希望回答的核心問題。
　　關鍵詞：特色小鎮；PPP；模式特征；問題分析；政策建議
　　doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.009？中圖分類號：F291.1
　　文章編號：1009-1483（2019）05-0057-06？文獻標識碼：A
　　Research on Characteristic Town PPP Feature， Problem Analysis and Policy Suggestion
　　YU Chiming， SONG Yaqin
　　[Abstract] There has been a positive tendency in the development of characteristic towns recently， meanwhile， difficulties have been encountered still. The main bottlenecks are shortage of funds and lack of continuous operation capacity， which can be solved with the help of Public-Private Partnership （PPP） that advocates government guidance and private participation. However， PPP projects of characteristic towns involve many practical problems such as difficulties in industrial features positioning， complex return mechanism， and high PPP compliance requirements. As a result， the implementation framework of traditional infrastructure PPP projects cannot be simply applied. This study focuses on the core issue of applying PPP model to construction and operation progress of characteristic towns， with combination of features of characteristic towns and practical experience， and under the policy requirements and operation modes of China’s current characteristic town projects as well， to promote the operation enthusiasm of social capitals while introducing them.
　　[Keywords] characteristic town； PPP； pattern feature； problem analysis； policy suggestion
　　引言
　　特色小鎮的說法雖然在20世紀90年代就已經出現，但是作為經濟體制改革、產業升級轉型的樣板試驗田，是在2014年浙江特色小鎮模式出現以后才產生了全國性的影響[1]。政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），也自2014年以來在財政部和國家發改委的大力推動下開展廣泛的試點。將特色小鎮和PPP模式兩個熱點問題聯系起來討論是2016年末以來的事情，由于落地實施的特色小鎮PPP項目很少，所以大多數論文還只是初步討論PPP模式在特色小鎮建設中應用的必要性、可行性和運作流程。如賈康研究了特色小鎮運用PPP模式的必然性和可行性[2]，魏蓉蓉等研究了特色小鎮發展的PPP創新支持模式在基礎設施和產業發展兩個方面的應用[3]，徐可等探討了PPP應用的可行性和運作框架[4]。另外有不少文章只是將PPP作為一種融資模式討論在特色小鎮建設中的應用和風險防范。
　　本課題2017年初申報，2017年6月正式立項，從研究框架設計上首先區分了特色小城鎮與特色小鎮的不同含義，側重于特色小鎮的研究，其次區分了小城鎮基礎設施PPP項目與特色小鎮整體PPP項目，首次提出從特色小鎮整體PPP模式的角度研究探討特色小鎮涉及產業特色定位難、項目回報機制復雜、PPP合規性要求高等現實問題，認為不能簡單套用傳統基礎設施類PPP項目的實施框架。據統計，截至2017年12月31日，財政部PPP項目管理庫中特色小鎮項目僅為69個。因此，本文基于課題組對代表性特色小鎮模式的考察及作者單位特色小鎮PPP項目咨詢的實踐，分析我國當前特色小鎮項目的政策要求和運作模式，研究特色小鎮PPP項目推進過程中面臨的問題和難點，對實現社會資本積極參與、政府和社會資本合作良好、公共服務不斷提升的最終目的提出建議。
　　1 PPP模式在特色小鎮建設中的作用 　　當前國家推廣特色小鎮采用PPP模式，引入社會資本、專業的城市投資建設運營商，可以有效減輕地方財政壓力、開拓融資渠道、彌補特色小鎮資金缺口，同時可以利用產業服務和城市運營方面的經驗和資源，補齊縣域項目持續運營方面的能力短板。
　　1.1 緩解政府短期財政壓力的主要途徑
　　特色小鎮項目的基礎設施公用設施部分屬于政府投資項目，但由于目前縣級財政能力所限，短期內無法承擔本項目的建設投資支出，單純依靠政府提供將難以滿足公眾需求。在此背景下，通過PPP模式引進社會資本參與建設、運營、管理及維護工作，政府無需在項目建設初期承擔項目支出，而是通過在合作期限內給予適當的可行性缺口補助，達到平滑財政支出，緩解政府短期投資中財政壓力的目的。
　　1.2 提高項目運營管理效率的重要路徑
　　特色小鎮PPP項目擬將建設和后期運營管理統一打包，通過充分競爭的方式引入社會資本參與，有利于引導社會資本從項目全生命周期的角度，統籌考慮建設和運營管理工作。通過引入優質專業的社會資本，利用其先進技術和管理經驗，提高項目的建設和運營維護的效率與質量，有效增強公共產品供給能力，提升公共服務質量水平。
　　1.3 優化資源配置及風險合理分配的手段
　　特色小鎮PPP模式是政府、企業和金融機構等基于風險共擔收益共享的理念，對各自提供的資源進行優化配置，明確各參與方的權利義務，政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同環節管控相應風險，使得對風險具有控制力一方承擔風險，降低整個項目合作期的風險，最終提升項目整體的風險抵御能力，以達到資源合理配置和社會公眾利益的最大化。
　　2特色小鎮項目運作模式特征與選擇
　　目前特色小鎮還處于自主摸索階段，并沒有成熟的模式可以被廣泛借鑒[4]。以PPP模式推進特色小鎮落地，需要綜合考慮特色小鎮項目和PPP模式的特點。
　　2.1 典型特色小鎮運作模式介紹
　　典型特色小鎮項目大體可分為PPP模式和非PPP模式兩大類。
　　PPP項目基于社會資本方的角色可以分為三小類：（1）基礎設施建設及運營；（2）基礎設施建設及運營+經營性場所建設及運營；（3）基礎設施建設及運營+經營性場所建設及運營+小鎮招商引資。在三類特色小鎮項目中，社會資本方提供不同范圍的服務，三種類型特色小鎮在運營內容上既存在包含關系，又存在層層深入的遞進關系。
　　市場化特色小鎮項目屬于非PPP項目類型，即由社會資本打造特色小鎮，政府僅僅起到支持作用。這一類項目雖然不屬于PPP項目，但與PPP項目之間并沒有不可逾越的鴻溝，特色小鎮的發展也勢必有伴隨著市場主體更大的主導權。因此，市場化的特色小鎮案例同樣應該作為PPP案例研究的重要參考。
　　2.1.1“基礎設施建設及運營”類：浙江省寧波市寧海智能汽車小鎮基礎設施PPP項目
　　寧海智能汽車小鎮被確定為浙江省省級示范特色小鎮，項目位于寧東新城核心區內，包含9個子項目，涉及景觀、市政道路、橋梁、土石方及地基處理等建設內容，包括項目的建設運營和移交。社會資本方要承擔投融資、項目設計、項目建設、運營、移交等角色。
　　該項目合同約定：項目公司應確保項目設施始終處于良好運營維護狀態并能夠以安全、連續和穩定的方式提供符合本協議要求的服務。項目公司提供的運營服務主要是基礎設施的維護，對于小鎮規劃是否合理、發展效果是否能夠達到預期等問題，社會資本不提供相應的服務，也不承擔相應的責任?；A設施服務與特色小鎮的真正發展情況仍然是相對剝離的關系，該模式仍然是較為單一的基礎設施運營維護。
　　2.1.2“基礎設施建設及運營+經營性場所建設及運營”類：湖南省長沙市金井“茶鄉小鎮”城鎮建設及旅游開發一期項目
　　金井“茶鄉小鎮”項目內容包括：城鎮建設，主要是現有建成區的提質改造和鎮區的基礎設施建設；旅游休閑產業，主要是依托茶生態園和外圍生態景點建設旅游基礎設施而打造高品質旅游線路。一方面通過采用PPP模式建設市政基礎設施、公共服務和旅游基礎設施來實現，另一方面通過采用經營性用地出讓開發的方式建設作為重點旅游配套設施的金井老街坊來實現。市政基礎設施、公共服務和旅游基礎設施與金井老街坊綜合開發同步實施建設，協同發展，整體形成“茶鄉小鎮”建設的旅游資源。
　　這一類特色小鎮項目中，除去公益性基礎設施建設及運營之外，還有部分具備較強經營性的場館設施，例如公園、文體活動中心等，可以依靠經營性收入回收資金。一般而言，此類項目會配合使用者付費或可行性缺口補助的回報機制，一定程度上，小鎮的發展程度與社會資本的收益之間建立起了正相關關系，社會資本由于回報機制的激勵，會對小鎮的發展做出貢獻。
　　2.1.3“基礎設施建設及運營+經營性場所建設及運營+小鎮招商引資”類：河北省廊坊市大廠影視小鎮
　　大廠縣影視小鎮位于其高新技術產業開發區內。影視小鎮立足影視產業，以拍攝棚為抓手，同時建設教學樓、孵化樓、創意樓、特效樓、放映廳等，吸引影視資源聚集，使企業之間產生化學反應，從而圍繞拍攝棚形成產業生態。大廠影視小鎮以影視產業為支柱，以“影視+”為核心發展理念，高標準構建全方位的影視運營配套，打造國內首個影視生態風情小鎮，構建影視、休閑、居住等多元化功能為一體的產業生態圈。
　　大廠影視小鎮的社會資本方為華夏幸福，負責提供規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、城市運營服務和產業發展服務。其中，土地整理具體為受政府委托提供土地整理服務，主要是前期的具體事務性工作；產業發展服務主要為培育企業。影視小鎮的選址和規劃由華夏幸福提出建議，政府審批通過。影視小鎮產業運營的另一特點是重視培育企業。除引進業內龍頭企業外，影視小鎮注重項目孵化和人才孵化，培育在小鎮發展起來的企業和人才，同時通過培育和孵化，完善產業鏈。社會資本方的角色不是單純地按照政府的規劃對小鎮進行建設和運營，而是在尋找定位后，以“包辦”的方式，選址打造一座小鎮。即社會資本提供的服務為“一整個小鎮”，而非“一個小鎮的基礎設施”或“一個小鎮中的經營性場所”。 　　2.1.4市場化特色小鎮項目：廣東省惠州市潼湖科技小鎮
　　市場化的特色小鎮項目與PPP項目相比而言，社會資本的作用進一步加強，并承擔了更多風險和責任。市場化的特色小鎮項目并非全然的商業項目，同樣需要政府和社會資本之間的配合，例如選址、規劃、優惠政策傾斜等需要政府力量，而建設、運營、產業培育等需要社會資本的商業力量。脫離了PPP的約束，政府方和社會資本的合作方式在合規范圍內，可以更加靈活。
　　由碧桂園打造的潼湖科技小鎮就是典型的市場化的特色小鎮項目案例。潼湖科技小鎮由政府提出指導意見，政府主導規劃的編制，建設和運營方碧桂園提出需求，規劃完成后由碧桂園進行建設和運營，碧桂園吸收此前地產項目，特別是森林城市的開發經驗，將潼湖科技小鎮打造成立體城市、智慧城市，將綠色理念和科技理念貫穿于整個項目，打造智能化的公共服務設施配套和多維度生態系統。科技小鎮附近的潼湖濕地，可作為水循環利用的基礎。建設完成后，由碧桂園完成招商引資，構建小鎮的產業生態，并獲得合理收益。
　　2.2 特色小鎮運作模式的選擇
　　國內的特色小鎮既有政府主導的小鎮，又有社會資本主導的模式。建設特色小鎮是一個系統性工程，既涉及私領域，又涉及公領域，因此必然需要良好的政企關系。但就目前特色小鎮的實踐來看，這種政企關系不一定是PPP模式；即使是PPP模式，政府和社會資本在小鎮發展中的參與度也不盡相同。不同的特色小鎮項目模式中，政府和社會資本之間的關系可以用圖直觀表示（見圖1）。可見，在特色小鎮項目中，政府參與度和社會資本參與度在某種程度上是此消彼長的關系。
　　對于市場情況、發展程度不同的地區，采取的模式應有所差別。換言之，在不同地區，社會資本和政府在項目中的角色應有所不同。對于市場化程度更高、經濟更發達的地區，政府在特色小鎮項目中扮演的角色相對更“隱形”，主要居于輔助地位，為特色小鎮提供行政服務；而對于政府力量更強的地區，政府的參與度就相對更高，往往在項目中居于主導地位。
　　3特色小鎮PPP項目面臨的問題
　　特色小鎮項目是PPP項目中較為特殊的一類，現有PPP政策主要針對單體項目，將PPP限制在一個極為狹窄的范圍內，很多政策無法適應特色小鎮項目的管理需求。當前進行制度設計時，不能僅將PPP的范圍限制在目前政策框架下的“合規PPP”，而應當在PPP實踐的基礎上，對政策進行調整，使其真正適應PPP的發展。針對特色小鎮PPP項目而言，目前存在以下需要解決的問題。
　　3.1 特色小鎮公共性的問題
　　目前，PPP模式的范圍限定在公共產品和服務內。招商引資服務是否具有公共性，是歷來都存在爭議的問題。目前，監管方的意見傾向于招商引資屬于純商業性服務，不具有公共性，PPP項目中能夠包括招商引資服務，完全是因為社會資本已經完成了基礎設施的建設，而基礎設施建設是絕對的公共產品，二者打包，就整個項目而言才具有公共性。
　　監管方的這一態度，對于特色小鎮的發展具有一定影響。對于相對落后地區而言，招商引資往往能夠促進當地產業升級，拉動經濟發展，在拉動當地就業的同時引進大量人才，極大地促進當地發展。因此，一刀切地認為招商引資不具有公共性，是不夠合理的。目前，特色小鎮項目以基礎設施打包類項目為主，真正有產業運營屬性的項目偏少。這反映了市場主體對于特色小鎮項目的運營風險接受能力較差，在一定程度上也反映出運營類社會資本在社會資本聯合體中的話語權相對較弱[2]。對于特色小鎮項目，招商引資服務是否具有公共性成為關鍵問題。
　　3.2 回報機制合規性的問題
　　特色小鎮項目的回報機制是激勵社會資本參與這類項目，以及實現最佳運營效果的關鍵所在。在重視運營的項目中，社會資本的運營帶來產業流入、人口流入、稅收增加、土地增值，社會資本的回報自然需要與這些績效指標相掛鉤。在稅收和土地的收支兩條線情況下，將稅收收入和土地收入在不進入財政預算收入的情況下，直接以使用者付費的形式支付給社會資本，這一做法必然是違規的，那么需要明確的是，稅收增加和土地增值能否在先進入政府預算、后通過預算支出支付給社會資本的前提下與社會資本的績效收入掛鉤。這一點只有獲得政策層面的明確解答，才可能消除特色小鎮項目交易結構設計過程中的合規性疑慮。
　　另一方面，對于許多PPP項目而言，土地增值是項目推動的直接收益，但社會資本并不能從土地增值中獲得收益，而這一情況又加重了政府付費的負擔。本輪PPP啟動以來，盡管財政部和發改委一直呼吁通過廣告、土地等資源配置降低政府付費的負擔，但土地方面的政策一直未給PPP項目任何實質性的利好。財金〔2016〕91號文明確規定，PPP項目主體或其他社會資本，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。在行業領域，目前除了鐵路投資可以開展土地綜合開發，其他領域沒有明確的政策支持[5]。
　　回報機制是特色小鎮項目中不能回避的重點問題，事關小鎮的實際經營成果，其合規性問題迫切需要得到解答。
　　3.3 特色小鎮非標準化屬性與PPP競爭規則之間的緊張關系
　　特色小鎮的成功運營高度取決于產業的選擇是否符合當地的自然稟賦及產業招商的運作能力，這使得特色小鎮具有個性化、非標準化的屬性，對項目前期規劃、設計的要求要高于一般的PPP項目。一個特色小鎮項目的運作離不開社會資本的早期介入和大量前期工作的投入，例如實地勘測、市場調查、產業規劃咨詢等，而社會資本的投入意愿是與后期中標可能性成正比的。
　　目前，制度層面僅僅要求政府給予未中標社會資本的早期投入一定的補償，但沒有給予前期工作深入的社會資本優先中標權。這導致實踐中出現兩種極端情形：一是社會資本不愿意在項目的早期策劃階段提供實質性的咨詢意見，乃至不愿意投入前期工作，從而導致小鎮項目前期規劃不完善甚至完全不合理的情況出現；二是政府與早期介入的社會資本通過形式化的招標達成合作目的，有損招標的嚴肅性和公信力。這顯然都不是當初建立制度希望出現的局面。因此，能否建立適合特色小鎮“非標”屬性的PPP競爭規則，對于特色小鎮PPP項目具有關鍵作用。 　　3.4 特色小鎮非標準化屬性與土地使用權獲取規則之間的緊張關系
　　這一問題與特色小鎮的公共性問題緊密相關。特色小鎮涉及多種業態和多個子項目，項目用地的性質往往非常復雜。財金〔2016〕91號文明確劃定了PPP項目用地紅線：不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地[5]。根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，符合《劃撥用地目錄》的土地可以劃撥方式提供給項目公司使用，而經營性用地則需要通過招標、拍賣、掛牌出讓，針對采用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關用地需要有償使用的，當前政策文件也支持通過競爭方式將確定項目投資主體和用地者的環節合并實施。對于不具備公共屬性的部分土地而言，以競爭性的方式獲取土地是合規的必經路徑。
　　通過附條件的土地招拍掛方式，尚可解決PPP項目用地獲取與社會資本采購合并實施的問題，但即使使用了嚴格的競爭性程序，也仍然難以避開以PPP項目打包或成片出讓土地的紅線。這一問題同樣可能成為特色小鎮PPP項目的掣肘[6]。
　　4特色小鎮PPP項目的政策建議
　　經過上述研究，筆者對應目前政策需要解決的問題，提出如下政策建議。
　　4.1 重新界定“公共性”的邊界
　　在部分相對落后地區，政府的重要職能就是招商引資、拉動經濟發展，因此，認為招商引資服務屬于純商業性不具有現實中的合理性。隨著特色小鎮項目的發展，未來存在企業發揮招商引資優勢，在招商引資這一細分領域內提供專門服務，這一分工專業化現象也有利于特色小鎮項目的發展。因此，建議政策層面區分“公共性”和“經營性”，重新具體分析招商引資的性質。
　　4.2 理順特色小鎮的回報機制
　　在特色小鎮項目的回報機制中，最有爭議的部分是與稅收和土地相關的回報問題。
　　社會資本對整個小鎮的運營會帶來產業流入、人口流入、稅收增加、土地增值等效果，社會資本的績效考核指標與當地的發展程度緊密相連。而對于當地經濟發展應當給予社會資本的回報。在稅收和土地的收支兩條線情況下，建議政策明確許可稅收增加和土地增值先進入政府預算、后通過預算支出支付給社會資本，與社會資本的績效收入掛鉤。
　　此外，PPP項目能夠帶來巨額土地增值，但PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。由于這一增值并不能由社會資本獲得，導致了政府支出責任更重。建議加快國土部門、財政部門和發改部門的統籌協作，盡快解決問題，在完備的政策出臺之前，可在一定范圍內允許地方政府先行先試，探索土地與PPP項目的有機結合之路，使土地和PPP之間應形成良性互動。
　　4.3 理順特色小鎮PPP項目前期工作和項目競爭性的關系
　　特色小鎮的成敗很大程度上依賴于前期工作的深入程度，而前期工作往往需要社會資本的參與，但目前的制度僅僅要求政府給予未中標社會資本的早期投入一定的補償，而沒有給予前期工作深入的社會資本優先中標權。對于特色小鎮這樣非標準化的PPP項目，對于深度參與前期工作的潛在合作社會資本，應當在制度層面給予一定的優先中標權，可以考慮在評標標準外額外加分等方法。
　　4.4 理順特色小鎮PPP項目土地取得和財金〔2016〕91號文的關系
　　財金〔2016〕91號文明確規定，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地。但特色小鎮類項目一般具有用地面積較大、土地用途復雜等特點，如果不能以項目為單位打包或成片獲取土地，將可能面臨無法按照規劃獲得土地，或土地招拍掛完全流于形式的問題。因此，建議針對PPP的用地政策，不宜一刀切，針對特色小鎮這樣綜合開發的項目，應當在土地政策上給予一定的靈活安排。
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