我國特色?。ǔ牵╂偨ㄔO路徑分析與政策建議
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[摘要]在創建特色小（城）鎮的過程中，不同地區根據自身資源條件和時間節點選擇了不同的發展路徑。從發展主體看，主要分為建制鎮、產業載體和新建平臺。從金融路徑看，除了投資企業的自籌資金外主要是國家專項建設資金、國家和省級相關部門專項轉移支付、政策性銀行貸款等。從開發路徑看，主要可分為生產側、生活側、生態側三種。未來，我們應以打造供給側小鎮經濟為主線，以產業建鎮為核心促進文化、旅游、社區協同發展，從時空維度和發展目標來科學確定小鎮發展方向和建設主體，以小鎮主導產業自身能力為基礎大力發展小鎮產業基金，以產業驅動為起點有序補齊小鎮功能性短板，果斷放棄一批不具備建設條件的特色小（城）鎮建設計劃。
[關鍵詞]特色小（城）鎮；建設路徑；供給側結構性改革
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20
目前，住房城鄉建設部和國家體育總局先后公布了499個特色小（城）鎮建設名單，受到了社會各界的廣泛關注。尤其是在特色?。ǔ牵╂偨ㄔO中，如何對接國家政策、金融機構和建設運營機構成為大家熱議的話題?；谔厣。ǔ牵╂偨ㄔO路徑視角，筆者對不同類型的特色小（城）鎮進行了廣泛調研，對相關經驗教訓進行了系統性梳理，并給出了相關政策建議。
1 特色小（城）鎮建設政策路徑逐漸清晰
當前，我國特色小（城）鎮建設政策性文件已經很多，但具有權威性和代表性的政策性文件主要來自住房城鄉建設部、發展改革委、國家體育總局和相關金融機構。
1.1 特色?。ǔ牵╂偵陥蠊ぷ鲗⒂蓢野l展改革委主導
關于特色小（城）鎮申報的通知主要有三個：一是2016年7月1日住房城鄉建設部村鎮司發布的（建村〔2016〕）147號文，二是2017年5月26日住房城鄉建設部發布的（建辦村函〔2017〕）357號文，三是2017年5月9日國家體育總局發布的（體群字〔2017〕）73號文。事實上，就是住房城鄉建設部發布了兩次關于特色小鎮申報的通知，國家體育總局發布了一次申報通知。
事實上，上述前兩個通知均是住房城鄉建設部獨家發布，公布的403個特色小鎮名單也均是建制鎮，這與特色小鎮是“非鎮非區”的基本概念相矛盾。上述第三個文件及后來公布的96個特色小鎮在內涵和概念上則比較模糊，其實際上既包含了一些建制鎮，也包含了一些非建制鎮。值得注意的是，依據發展改革委（發改規劃〔2017〕）2084號文，第三批國家特色小鎮和小城鎮申報工作將由發展改革委主導。
1.2 特色?。ǔ牵╂偦疽笥辛嗣鞔_的指導性文件
關于特色小（城）鎮建設的指導性文件主要有兩個，均來自發展改革委。一是2016年10月8日發布的（發改規劃〔2016〕）2125號文。該文件明確指出特色小（城）鎮包括特色小鎮、小城鎮兩種形態，前者是非建制鎮，后者是建制鎮。該指導意見中對特色?。ǔ牵╂偨ㄔO進行了全方位分析和指導，重點提出要“統籌地域、功能、特色三大重點”“分類施策”“探索城鎮發展新路徑”，這為不同區位、不同產業資源、不同發展階段的特色小（城）鎮建設指明了方向。
二是2017年12月4日國家發展改革委聯合國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合發布的（發改規劃〔2017〕）2084號文。該文件是在十九大之后發布的，是關于特色小鎮建設貫徹落實十九大精神的重要指導文件，不僅呼應了國家新型城鎮化試點工作，也很好地銜接了鄉村振興戰略。該意見明確了發展改革委是今后特色小鎮和特色小城鎮的牽頭單位，也明確了企業是建設主體，并將特色小鎮和特色小城鎮的命名制改為創建制、達標制，這對特色小鎮和小城鎮建設起到了良好的糾偏作用。
1.3 特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的金融支持辦法有所創新
關于特色小（城）鎮建設的金融機構支持辦法，主要有三個文件，即住房城鄉建設部和建設銀行聯合下發的（建村〔2017〕）81號文、國家發展改革委關于“千企千鎮工程”的（發改規劃〔2016〕）2604號文、國家發展改革委和國家開發銀行聯合下發的（發改規劃〔2017〕）102號文。
上述三個文件均是關于金融機構如何參與到國家特色小（城）鎮建設中的綱領性意見。這說明國家在支持特色小（城）鎮建設中，對金融扶持政策進行了一定程度的創新，并落實到了相應金融機構上。尤其是將光大銀行列為金融支持機構，這是我國城鎮化建設中政策性金融的重要創新。
2 當前我國特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的實施路徑及面臨的主要問題
依據國家特色小（城）鎮的指導意見，不同地區根據自身條件和發展潛力選擇了不同的發展路徑。從發展主體、金融路徑和開發路徑來看，呈現出了多元化的發展特征，積累了豐富的經驗，同時也暴露了一定的問題。
2.1 特色小（城）鎮的三類主體均呈現出了概念化和房地產化傾向
建制鎮、產業載體和新建平臺是特色小（城）鎮發展主體的三類主要表現形式。國家特色小鎮從行政空間上看，主要分為建制鎮和非建制鎮兩種形態。非建制鎮特色小鎮主要分為具有一定發展基礎的產業載體和不具有產業基礎但具有產業發展潛力的新建創新創業平臺。其中，具有一定產業基礎的產業載體主要有三類：一是某產業園區，二是旅游景區，三是房地產企業開發的生活服務區。
然而，三類主體均呈現出了一定的房地產化傾向和概念化傾向，一些房地產項目、產業園區、景區或住宅項目紛紛以特色小鎮名義開始尋求立項，造成了惡劣影響。
2.2 國家層面的特色?。ǔ牵╂偨ㄔO政策性資金執行進度緩慢
目前，在建特色小鎮或小城鎮的資金主要是來自企業自籌，并且對國家層面的資金抱有較大期望。
首先，投資企業自籌資金主要有三個渠道：一是自有存款或投資合伙人存款，二是抵押貸款，三是借助政府相關平臺成立的相關產業基金。個別特色小鎮建設主要依靠補貼政策維持運轉，如依賴稅收優惠、資金補貼、用地傾斜等政策優惠維持運轉。值得注意的是，貸款和補貼政策在不同地區存在較大差異，尚未形成規范操作標準。 其次，國家專項建設資金和轉移支付是小鎮建設主體最為期待的國家層面資金。國家專項建設基金主要是來自發展改革委，其次是其他部委關于某類產業或事業的專項基金，但并沒有向特色?。ǔ牵╂們A斜。國家和省相關部門的專項轉移支付，主要用于特色小鎮的獎補資金或公共基礎設施服務建設。但遺憾的是，上述兩項資金流入特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的數量還比較少，也沒有形成專門的資金申報渠道。
第三，政策性銀行貸款是社會上流傳最廣的資金來源期望。政策性銀行貸款主要來自國家開發銀行、中國農業發展銀行，主要計劃依據相關標準以貼息貸款的形式向相關特色小鎮建設主體發放。值得注意的是，一些特色小鎮或小城鎮建設確實得到了相關金融機構的支持，但并不是因為小鎮這個概念或牌子，而是因為某特色小鎮的產業或項目正好符合相關銀行的投資要求。
2.3 生產、生活、生態融合發展的空間協同性和時間同步性較差
從開發路徑來看，主要可分為生產側、生活側、生態側三種。從生產側切入，主要是指從產業側導入，以培育特色優勢主導產業為支撐，在產業發展基礎上或同時強化生活配套服務，主要適合第二產業類特色小鎮；從生活側切入，主要是從城市居住生活功能側導入，以提升宜居水平為導向，在此基礎上或同時強化產業支撐，主要適合第三產業類小鎮或高端第二產業類小鎮；從生態側切入，主要是基于“綠水青山就是金山銀山”的理念，以生態發展促進生產和生活發展，主要適合本著旅游、養生、養老類方向開發的特色小鎮。
事實上，無論從哪一側切入特色小（城）鎮建設，殊途同歸，均將以力圖實現宜居宜業宜游、產城人文并重、生產生活生態融合、惠及大眾為目標。然而，生態側切入的難以得到產業支撐，生活側切入的容易變成房地產開發，產業側切入的方容易形成真正的產業小鎮，并具有較強的可持續性。從全國特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的發展情況來看，單方面率先推進的數量較多，全面推進的數量較少，整體生產、生活、生態融合發展的空間協同性和時間同步性較差。
3 促進新時代特色小（城）鎮沿著正確路徑發展的政策建議
為促進新時代特色?。ǔ牵╂偨】蛋l展，我們應以打造供給側小鎮經濟為主線，以產業建鎮為核心促進文化、旅游、社區協同發展，從時空維度和發展目標來科學確定小鎮發展方向和建設主體，以小鎮產業自身能力為基礎大力發展小鎮產業基金，以產業驅動為起點有序補充小鎮功能性短板，果斷放棄不具備建設條件的小鎮建設計劃。
3.1 立足實際，瞄準目標，科學確定小鎮發展方向和建設主體
首先，立足實際，從時空維度出發定位小鎮之“魂”。深度挖掘小鎮自身資源特色，探索其時空維度核心，大力整合產業資源，在具有“厚實”產業市場基礎上推進特色?。ǔ牵╂偨ㄔO?？梢曰诖磉^去的歷史文化屬性，建設以展現古城、古墓、古文化為特色的文化類歷史小鎮，以紀念歷史名人、重要事件為抓手的傳記類歷史小鎮，以傳承產業為核心的產業類歷史小鎮，以呈現悠久自然及人文景觀的風情類歷史小鎮。可以基于新時代創意產業屬性，構建以文化創意產業新生態為體系的文創經濟產業小鎮，以一、二、三產業聯動為新動能的促進城鄉融合的現代多元產業小鎮。還可以基于未來戰略性新興產業屬性，構建以重大技術突破為支撐的國家戰略新興產業小鎮，以國家各種新興政策為試點的戰略化產業發展小鎮。
其次，瞄準目標，在“目標導向”下從“問題導向”入手，確立小鎮之“志”。正所謂“金無足赤、人無完人”，特色小（城）鎮亦是如此，雖然可以有效地將“產、城、人、文”等根本要素有機融合，卻也不能做到面面俱到，這就要求我們從解決問題出發樹立切實可行的發展目標。根據不同小鎮區域內具體的需求大致可以分為三個層次，最低層級的目標就是改善民生及經濟，中等層級的目標是產業升級、消費升級，較高級層級的目標是區域帶動經濟、生態、環境共同發展。當前中低層級目標的特色?。ǔ牵╂傒^多，具備高級目標的特色?。ǔ牵╂傒^少。
最后，科學定位，從小鎮發展主體塑造小鎮之“型”，以投資運營能力為準繩選擇建設主體。全國特色?。ǔ牵╂傇O計眾多，但對照國家特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的要求，真正滿足條件的卻是鳳毛麟角。其中有兩個問題表現較為突出，一是不能科學地從時空維度出發確立小鎮建設的類型，二是建設主體選擇失誤。前者是因為定位不準，宏觀戰略存在一定程度的缺失，后者是因為被大量的所謂特殊項目公司所誤導。事實上，可以從結合“大城市疏解功能、產業資源特色和城鄉服務載體”三個方面構建“衛星鎮、特色鎮和綜合鎮”。也可以根據小鎮局域環境構建“市中鎮、市郊鎮、鎮中鎮、園中鎮”等類型。同時，國家也明確要求要選擇具有投資、建設和運營能力的大中型企業作為建設主體，而不是隨便委托一個簡單的項目公司來“打包”投資、建設、運營。
3.2 重視主導產業自生能力，大力發展小鎮產業基金
首先，避免僅靠政策優惠來培育特色?。ǔ牵╂偂Ｎ覀兊难芯勘砻?，市場“厚實”程度仍然是特色小鎮能否成功的決定性因素，相關政策對特色小鎮成功與否的影響相對有限。因此，要果斷摒棄僅憑優惠政策來吸引特色小鎮投資的建設思路，因為這樣的特色小鎮很難具有可持續發展的潛力。
其次，創新金融為特色小（城）鎮帶來新的活力。目前市場上眾多的特色小（城）鎮，更多的還是延續傳統地產投融資模式，并沒有有效地把特色產業的植入、培育同特色小（城）鎮的發展與創新型金融有效融合，這也是為什么特色小（城）鎮極易出現房地產化傾向的重要原因。事實上，未來特色小鎮建設的金融收益項目中必須具有產業收益和服務收益才能獲得持續的投資動力。
最后，大力發展小鎮產業基金為特色?。ǔ牵╂偺峁﹫詫嵵Α．a業基金的本質不是資金的拆借或所謂的“名股實債”，而是起到優化產業組織、整合產業資源、扶持產業運營，進而從根本上促進產業發展的作用。特色?。ǔ牵╂偟慕ㄔO初衷是經濟轉型的重要抓手，實現地方產業復興和發展是大力發展小鎮產業基金的重要目的之一。因此，小鎮產業基金公司的核心能力是小鎮產業資源整合和運營能力，圍繞產業核心，通過基金賦能，打通產業上下游，從而為服務整個特色?。ǔ牵╂偞蛳聢詫嵉漠a業基礎。 3.3 以產業帶動文化、旅游、社區協同發展，有序補齊小鎮功能性短板
首先，特色?。ǔ牵╂倯蔀楫a、城、人、文融合發展的功能性平臺，是具有產業、社區和文旅元素的綜合性創業創新生態系統，其重要愿景是構建一個新型產業社區綜合體。因此，必須以具有特色和優勢的核心產業作為發動機，并兼顧文化傳承、旅游消費、生態保護等功能。
其次，“四位一體”平衡發展避免產業優于社區的觀念。地方政府更關注與產業相關的經濟指標，同時為了避免特色小（城）鎮向純地產開發屬性偏移，現階段的特色小（城）鎮開發中社區往往只停留在口頭上。優質的產業和優質的社區相輔相成，是人才鏈、技術鏈、文化鏈的重要組成部分，甚至社區相比產業對于小鎮來說更至關重要。如果沒有優質社區作為特色小鎮的配套支撐，小鎮建設有可能重新回到傳統產業開發區建設的老路上。
最后，應該抓住問題核心有序補齊小鎮功能性短板。特色?。ǔ牵╂偨洜I至少要具備四個能力，即基礎設施服務提供能力、產業運營能力、人才匯聚能力、生態宜居環境建設能力。不同小鎮可以根據自身能力短板，有效介入痛點、有力解決問題、有序補齊短板?；A設施與公共服務短板可以由政府和企業聯合發力來解決，產業運營方面可以通過引入專業化的運營團隊來解決，人才匯聚能力可以通過提高產業及軟硬件配套吸附能力來解決，生態宜居短板可以通過強化綠色產業、綠色建筑、綠色生活和智慧小鎮建設來解決。
3.4 審時度勢，寧缺毋濫，果斷放棄一些不具備發展基礎和條件的小鎮計劃
首先，需要審時度勢進一步明確特色?。ǔ牵╂偱嘤砟睿苊庑℃偨ㄔO概念化和庸俗化。堅決放棄已被時代淘汰失去生產及生活意義的文化、產品、技術，缺被冠以傳承匠心之名所打造的小鎮計劃；堅決放棄以極具歷史非議色彩的人物、事件等包裝打造的不符合社會主義核心價值觀的小鎮計劃；堅決放棄被國家明令禁止的產業利用互聯網或新興政策概念混淆視聽、暗度陳倉的小鎮計劃。
其次，秉承寧缺毋濫的態度，不能違背特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的初衷，避免小鎮概念同質化和低端化。堅決禁止一些地方不顧實際需求、跟風建設，一哄而上、千鎮一面，務必避免任意產業或文化加上現代餐飲、住宿、商業街等配套服務就是特色小（城）鎮的錯誤認識。小鎮產業不僅要注重特色，更要注重高端，即傳統產業的高端方向或高端產業才有能力撐起小鎮的未來。
最后，客觀認識城市和區域現有資源的缺陷與不足，果斷放棄不具備發展基礎和條件的小鎮計劃。建議馬上停止沒有產業基礎的小鎮計劃，停止僅靠土地溢價維持運行的小鎮計劃，停止存在生態破壞可能性的小鎮計劃，停止定位錯誤或發展目標過于功利的小鎮計劃。事實上，通過行政評測或自查放棄或停止一批不具備建設條件的特色小鎮和特色小城鎮項目，應成為當前和今后一段時間內一些地方政府和企業穩步推進低碳智慧特色小（城）鎮的重點任務。
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[作者簡介]張曉歡，國務院發展研究中心副研究員，東方文化與城市發展研究所所長助理、綜合室主任，北京大學政府管理學院應用經濟學博士后，研究方向：區域經濟、新型城鎮化、文化和旅游產業、戰略新興產業和產業金融等。
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