沈陽市PPP發展基礎、問題及對策研究

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　　摘 要：自2014年沈陽新PPP開元之年伊始，沈陽新PPP已經走過5年的歷程。在這5年當中，沈陽PPP發展取得了可喜的成就，形成了一定的發展基礎，積累了諸多寶貴經驗。本文在深度剖析存問題、深度研判PPP最新發展趨勢的基礎上，為沈陽市穩步推進PPP工作提出了一些的具體發展策略。
　　關鍵詞：沈陽市;PPP;對策研究
　　中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）10-0180-02
　　1 概述
　　PPP是一種市場化、社會化的公共產品供給管理模式，PPP模式突破了傳統的政府與私人部門的分工邊界，將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起，構建了公共產品實現模式的新型產權關系，通過引入競爭機制，利用市場的專業化和創新能力，豐富公共產品供給，提高公共產品供給效率，滿足人們不斷增長的多樣化公共服務需求。
　　PPP在國外發展比較成熟，配套有專門的PPP立法法規。我國的PPP發展起源于上個世紀九十年代，近幾年才取得突破性發展。為防止地方政府短期債臺高筑，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）提出“修明渠、堵暗道”，通過融資平臺公司為建設項目融資的“暗道”被堵，而PPP作為一種“明渠”融資渠道被提出，正是由于這一頂層設計使得PPP模式得以在全國迅速發展。PPP經過四年的示范、推廣，目前已從單純的融資目的向注重運營、績效考核和全壽命周期監管等核心本質回歸，逐步進入規范化發展階段。
　　PPP在全國總體發展如火如荼，部分南方省市已經達到財政承受能力上限，而沈陽PPP發展比較緩慢，財政承受能力還有較大富余。沈陽市大力發展PPP既是提升沈陽城市承載能力和產業配套能力的內生需求，也是全面落實沈陽市“四個中心”建設的內在要求，對合理規范沈陽PPP發展、提高沈陽市公共產品和公共服務供給質量和效率、打造東北亞地區具有重要影響力的國際化中心城市具有重要的意義。
　　2 發展基礎
　　2.1 PPP制度體系初步建立
　　自2013年底全面推進PPP改革以來，國務院以及發改委、財政部等相關部門，從準入領域、制度設計、政策支持、操作指引、融資渠道、監督管理等方面著手，先后以“實施意見”、“指導意見”等形式發布了一系列PPP改革指導文件，為推進PPP改革提供了制度保障，成為地方制定PPP新規與推動PPP改革的主要政策依據。遼寧省、沈陽市政府以國家與部委文件為基本模板，制定并推出了《沈陽市發展改革委關于簡化政府和社會資本合作（PPP）立項審批工作的通知》（沈發改發[2015]101號）、《沈陽市發展改革委關于規范我市PPP項目管理的通知》（沈發改發[2017]115號）等具體的實施意見與管理辦法。這一系列政策文件與《預算法》、《合同法》、《稅法》、《政府采購法》、《仲裁法》、《招投標法》、《公司法》等行業通用法規，共同構筑了PPP制度體系的雛型，成為指導、監管PPP工作實施的制度基礎[1]。
　　2.2 組織保障體系逐步健全
　　為統籌推進PPP工作，沈陽市成立“PPP工作領導小組”，領導小組辦公室設在沈陽市發展改革委，制定了沈陽市PPP實施意見，明確沈陽市PPP適用范圍和重點領域，優化PPP項目審批流程，落實責任分工。建立了PPP實施方案聯審機制，確定增量項目由沈陽市發展改革委牽頭，存量項目由沈陽市財政局牽頭，行業主管部門是項目實施的第一監督責任部門。搭建了兩大平臺（PPP項目管理平臺和信息服務平臺）、三大數據庫（PPP項目庫、資料庫和咨詢機構庫）。2017年末，制訂了新入庫項目認定標準、已入庫項目認定標準，嚴格清理已入庫項目、規范新入庫項目。
　　2.3 PPP項目工作穩步推進
　　沈陽市2015—2017三年向社會共公布了三批100個PPP推介項目，截止2017年12月末，PPP項目落地實施總數量為14個，其中市直5個，區縣9個，落地項目總投資80億元。目前，全市PPP項目管理信息平臺錄入項目69個，總投資934.4億元，其中，已公示項目34個，未公示項目35個。按項目所屬領域劃分：市政設施領域項目25個，總投資671億元，交通設施領域項目2個，總投資9.2億元，公共服務領域項目19個，總投資156.1億元，資源環保領域項目5個，總投資23.9億元，社會事業領域18個，總投資75.8億元。
　　2.4 財政支出空間較為充裕
　　沈陽市2008—2017年一般公共財政預算收入平均增長率為11.03%，一般公共財政支出平均增長率為9.02%?？紤]沈陽市近幾年一般公共財政支出增幅有所減緩，按照審慎保守原則，設定未來五年沈陽市一般公共財政支出增長率為6%。以2017年一般公共財政預算支出為基數，依據財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%的要求，預測沈陽市2018-2020年PPP項目最大支出能力限額為222.19億元，扣除沈陽市既有PPP項目的財政支出責任，沈陽市2018-2020年PPP項目支出能力余量為166.43億元，年均33.29億元。
　　3 存在問題
　　3.1 民營企業參與率低
　　從沈陽目前已經落地的PPP項目中標情況來看，大多數中標單位為國有企業或國有企業聯合體，少數中標單位為民營企業。主要原因：（1）偏好問題，地方政府對國企青睞有加;（2）PPP項目一般總體投資規模較大，民營資本受資金和技術等資格條件限制;（3）競爭不充分，存在隱性技術壁壘;四是金融體系配套不完善，退出機制不健全[2]。
　　3.2 發展模式較為單一
　　從沈陽入庫項目結構和發展模式看，絕大多數為增量項目，存量項目較少，項目結構不合理。這些項目主要以BOT及其延伸模式為主，部分項目采用了TOT模式，包括BOT+TOT模式。上述模式占沈陽市PPP項目具體實施模式的比例較高，達到90%以上，項目的PPP具體實施模式較為單一。 　　3.3 項目儲備質量不高
　　從沈陽入庫項目質量看，普遍對可經營元素、回報機制和資源配置等因素考慮不足，長期投資風險與盈利預期不匹配;非經營項目占比較大，達到90%以上，相應政府付費類項目占比較大;可行性缺口補助中，需要政府補貼金額占項目收入比例也較高。
　　3.4 PPP本質和政策認識不足
　　基層政府對PPP模式熱情較高，但對PPP本質認識不足，對PPP項目的風險控制能力欠缺，PPP實施能力差，甚至將其異化為融資手段，基層政府債務負擔有加重趨勢。部分實施機構對國家不斷出臺PPP項目規范性政策，理解不透、反應滯后，導致部分PPP項目不符合規范要求，無法落地實施[3]。
　　4 發展對策
　　4.1 規范有序盤活存量資產
　　針對當前已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題，在深入研究、廣泛征求意見基礎上，在水利、能源、環境保護、交通運輸、林業、農業、重大市政工程等基礎設施領域篩選優質存量資產，制訂優質存量資產清單。對于邊界條件明確、商業模式清晰、現金流穩定的適合采用PPP模式盤活的優質存量資產，做好盡職調查、清產核資、資產評估等前期工作，合理確定國有資產公允價值。
　　4.2 雙管齊下優化盈利模式
　　4.2.1 優化收益結構
　　捆綁私人產品，配補收益來源。（1）增補資源開發權，彌補收益不足。政府將基礎設施或公用事業項目（管廊、地鐵、環境治理等）周邊一定數量的資源（如旅游、土地、礦產）的開發權出讓給項目公司，以捆綁的方式提高PPP項目公司的整體盈利能力，以確保社會資本獲取合理回報，即PPP+資源補償模式。（2）授權提供配套服務，拓展盈利鏈條。當PPP項目（醫療、教育、養老服務設施、場館類、機場航站樓等項目）供給的基礎設施（或公用事業）建成后，必需配套相應的服務才能正常運作時，政府可授權項目公司提供這種可以產生預期收益的配套服務（如物業、餐飲、綠化），從而通過延長價值鏈創建財務現金流、使得主體項目財務上可行。（3）開發副產品，增加收益來源。PPP項目（高速公路、城市公共停車場站、路燈節能、保障性安居工程、城市公汽交通等項目）公司在滿足政府需求提供公共產品或服務時，可以附帶生產更具經營性的副產品（如廣告、建筑作品知識產權等的授權使用），使得主產品項目財務上可行[4]。
　　4.2.2 優化成本結構
　　集成融資模式，分攤建設投資。對于建設投資規模比較大、運營期收費不足的公共項目（如地鐵、輕軌、交通樞紐等項目），可對其進行恰當的分割，只對部分工程（與運營成本和效率密切相關的）采取PPP模式或對不同部分采取不同的PPP運作模式進行細分，從而分攤社會資本對該建設項目的一次性建設資金投入，提高其可盈利性。打包運作形成規模效應，降低單位產品成本。對規模小且分布零散的能源站、污水處理、垃圾處理項目進行捆綁打包，確保PPP項目適當規模的需求，從而降低單位產品成本。進行管理或技術創新，降低全生命周期成本。充分發揮社會資本主動創新積極性，綜合考慮項目全生命周期的可用性，建立全生命周期績效考核指標體系，通過管理或技術創新不斷降低其全生命周期成本，拓展社會資本盈利空間。
　　4.3 持續創新拓寬融資渠道
　?。?）設立政府PPP投資專項基金，成立沈陽市PPP項目投資基金平臺公司作為政府投資母基金，充分發揮政府投資基金引導放大作用，依法實行規范的市場化運作，通過股權投資引導社會資本支持重點PPP項目建設;結合PPP實施推進需要，設立多個PPP子基金。（2）鼓勵特許經營項目采用成立PPP私募股權基金引入戰略投資者。一種方式是私募基金管理人單獨或與地方平臺公司、產業投資人共同設立一個PPP基金，募集PPP項目所需資金直接投資PPP項目。另一種方式是購買PPP項目債權和收益權。
　　4.4 重點突破補齊發展短板
　?。?）積極發力提高環境治理。積極發力推進PPP在生態環境領域應用，充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，努力提高環境治理水平。將原本小而散的環保項目打包成為規模較大、治理難度較高的環境綜合治理類的PPP項目。重點推進海綿城市、宜居鄉村、污水處理廠、河道及景觀、公園及綠化、排水防澇、環衛設施、生態恢復等一批PPP項目建設。（2）典型示范推進產城融合。借鑒國內外先進城市成功發展模式，推進PPP在沈陽產業新城、特色小鎮、工業園項目上示范應用，堅持“產城融合”、“產業優先”原則，打造以高端裝備、電子信息、生物醫藥、航空航天、新能源汽車、新材料、節能環保、文化創意等戰略新興產業為主導產業的產業新城，打造集鄉村振興、生態農業、旅游休閑、體育文化等多種功能集于一體的特色小鎮，打造集基礎設施建設、招商引資、配套服務于一體的工業園區。走出一條“以產為本、以城為體、先城后產、產城融合”的新型城鎮化發展道路，形成區域經濟發展內生動力，使之成為沈陽城市經濟高質量發展的新引擎。
　　參考文獻
　　[1] 沈穎.新型城鎮化進程中基礎設施建設的PPP模式應用研究[D].廣西大學，2016.
　　[2] 陳雪燕.我國PPP項目資產證券化風險研究[D].浙江大學，2018.
　　[3] 張翼飛.PPP項目資產證券化風險及對策研究[D].上海外國語大學，2018.
　　[4] 陳靜靜.PPP模式的關鍵成功要素研究[D].蘇州科技大學，2017.
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