地方政府土地財政引發的問題及化解思路研究
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摘要：土地財政在我國的城鎮化過程中扮演著重要的角色，而憑借土地所有權或管理權獲取財政收入也是政府部門的常見手段。該模式在我國經濟社會發展過程中已經持續了很長時間，但其實施的過程中也會存在一定的問題和風險，引發社會對現有模式的擔憂。因此，我們需要結合實際狀況，提出有針對性的地方政府土地財政問題的基本化解思路，更好地對發展趨勢進行判斷，提出相應的轉型建議。
關鍵詞：地方政府；土地財政；引發問題；化解思路
中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A
文章編號：1005-913X（2019）04-0082-02
一、引言
土地財政的概念在近年來已經成為了研究重點，反映了我國地方政府在獲取收入和財稅預算方面的一種狀態。但是以土地收入為表現形式的社會資源無疑造成了一定的社會問題，變相影響了人民群眾的財富狀況。而地方政府對于土地的依賴程度也非常高，出現了非理性的不科學狀態。基于這些原因，我們需要圍繞土地財政可能引發的負面問題進行分析，為今后的風險管理工作提供政策建議與邏輯基礎。
二、土地財政形成的具體原因
（一）財稅分權的影響
我國從改革開放發展至今，已經基本成功地實現了從計劃經濟到市場經濟的轉變，在世界范圍內也受到了廣泛關注。尤其是在理論研究方面，與傳統的財政聯邦主義制度不同，我國的財稅分權具有其獨特的特征。具體來看，地方政府獲取了相應的預算和收支權力。可以看出，西方國家財稅分權所鼓勵的競爭理念與我國的發展現狀有所差異，來源于我國與西方國家不同的政治治理機構，從而引發地方政府間存在的競爭，其根本目的也在于政治獎勵，而產生的經濟社會負面影響同時存在。
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從某種角度分析，地方政府推行土地財政制度之后，引發的競爭與約束問題相對嚴重，地方政府從性質上發生了轉變，更像是一個從事不同經營項目的企業。中央政府試圖通過控制地方政府的經濟行為與財政體系，但是卻“激勵”了地方政府對于體制外土地的依賴行為與監督機制。
三、地方政府土地財政引發的問題
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在土地財政財稅體系改變之后，中央對于地方政府的管理出現了一定的放權，地方政府的財政收入出現了顯著降低，尤其是1994年以后，中央財政收入的比例出現了一定增加，地方政府收入在很多時候卻面臨著事權劃分不明確的問題，出現不同程度的財政缺口與金融赤字，并有著逐漸增加的趨勢，也是困擾整個中國經濟社會發展過程的一個頑疾。與此同時，城鎮化的快速發展也為經濟發展提供了重要的動力，投資需求的不斷提升，僅僅依靠地方財政資金無疑是杯水車薪。土地財政帶來的信息不對稱問題也讓地方政府面臨了巨大的資金壓力。
?。ǘ﹤鶆杖谫Y模式的轉變
地方政府出現財政收支缺口，因此，需要采取一定的債務融資手段來彌補這些空缺，包括債券發行、融資、貸款、外資投入等。在這些內容當中，銀行貸款無疑是最常見也最普遍的方式。按照市場形勢來看，融資平臺大多數的負債來自于商業銀行的貸款，通過土地抵押的方式來獲取相應的資金。實際上，為了償還貸款，除了本身的項目潛在收益之外，還應該融入相關的招商引資與工業發展，利用未來的稅收和土地增值來實現相關的目標。從國家審計署《關于全國地方政府性債務審計情況的報告》中，也可以了解到債務融資模式的轉變。[1]
?。ㄈ┈F有土地財政制度的缺陷
按照現有的財稅機制，我國地方政府可以用來償還的資金主要來源于財政收入、基金收入、融資項目收益等。進入2011年后，政府部門對于債權與債務問題頒布了多項管理體系，例如，2011年的《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》與同年6月頒布的《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算執行進度的通知》中，都涉及地方政府償還債務方面的內容。因此，地方政府如果要擺脫土地財政帶來的不良影響，就需要持續性地尋找其他資金來源，但償債能力不足無疑成為了現有制度的缺陷，某些地區的地方政府只能通過“拆東墻補西墻”的模式來對債務進行管理，不僅會導致逾期債務的出現，還會使地方政府面臨較大的資金壓力，如滾雪球一般越滾越大，導致地方政府的財政危機。
四、土地財政問題產生的原因
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財稅體制改革最早出現于20世紀80年代，也是地方政府得到放權的重要表現，是我國財稅分權改革核心思路的重點。我國從1980年起就開始進行財稅分權改革，在緩解財政困難方面起到了決定性的作用。但正是由于分稅制改革的原因，才導致了中央政府和地方政府在財政收入方面的巨大差異，所以地方政府才需要通過其他方式來緩解支出壓力。
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土地財政的實質內容是地方政府對已經掌握的土地資源進行資本化管控，并以此為基礎擴大財政規模，增加可支配的財政資金比例，更好地對政府調控活動進行管理和規劃。近年來工業化水平的不斷提升與社會城市化進程的加快，使土地資源的開發和利用工作顯得至關重要，體現在地方政府財政收入彈性空間的增加。[2]以現金流的角度來看，地方政府可以通過土地投入實現產業結構調整的結果與增加稅收，以基礎設施建設來提供更多的就業機會，發展民生建設領域，在未來的很長一段時間內，也會進行地方城鎮化水平與產業結構的調整，通過土地財政來達成相關的目標。
五、土地財政問題化解思路研究
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土地具有公共性和私有資產的雙重特征，針對當前地方政府土地財政引發的各類問題，需要對土地產權理念進行重新認知，以更深層次的認識手段進行管控。一方面，為了減少不合理待遇與管理機制的出現，土地需要作為公共產品來獲取相關的收益；另一方面，在滿足人們共同需求的前提下，更好地處理公共服務的相關工作，承擔自身的職責。換言之，就是在明確土地資源作為國民共有資源的屬性基礎上，同時注重其私有性的保護，注重兩者融合，協調平衡發展滿足共同需求。這樣以來，地方政府也能更好地適應其發展規律，從內在屬性與生存基礎理念的角度審視土地的基礎性地位，確定對土地財政的正確認知。 ?。ǘ┑胤秸搨畔⑼该骰?
從當前政府部門對于債務的分類情況來看，可以明確償還責任、擔保責任和與之相關的債務。通過這一發展規劃也可以看出，信息不對稱是導致信息失真的主要原因，所以負債信息披露的必要性非常重要，地方政府官員也需要在不同的階段明確財政收入和土地財政狀況之間的關系。作為管理部門，也應該讓投資人針對項目展開投資，進行相對較高的評價。當然，如果地方政府土地財政狀況存在一定的風險，則政府部門同樣會面臨經濟破產風險。反之，當土地財政狀況良好時，地方政府可以通過提升政府負債率的方式來吸引更多的投資項目。
?。ㄈ┴敹愺w制的深化改革
我國地方政府土地財政的治理需要對動機與基本路徑展開分析，通過完善的管理機制與體制改革來減少土地財政帶來的各類問題。[3]所以，中央政府與地方政府之間應該進行財權的合理分配。通常情況下事權應該分配給低層次的地方政府，如果存在規?；男獑栴}，就可以實施多個地方政府的聯合供給，調整事權分配。當然，改變事權的劃分工作在當前的大形勢下可以考慮將模式進行調整，將資源優勢轉化為財政優勢，更好地對資源稅進行改革。
然而目前的轉移支付體系無法發揮應有的作用，還需要盡快完善相關的管理制度，以此為基礎提供相應的保障，例如，設置專業的機構來做好資金管理，對潛在的各類違法違規行為進行管控和處罰，為了減少支付鏈條過長出現的權責問題，可以逐步減少政府層級，保障轉移支付體系的公正性。[4]
（四）土地制度的完善
新型城鎮化發展戰略的出現，也使傳統的農地征收與補償工作存在轉讓權問題，地方政府在未來需要明確土地在不同用途方面的轉讓權，保持與國有土地的相等地位。首先，農地具有自由轉讓權，可以更好地保障農民的收入；其次，可以更好地控制地方政府在土地供給市場方面的合理性，降低地方政府對于土地財政的過度依賴；最后，地方政府也可以從轉讓收益中獲取一定比例的稅收收入，在規范性上符合相關要求。
本研究基于土地財政引發的各類問題進行了分析，從問題產生的因素方面作為切入點，明確治理思路。但目前的發展現狀下，土地財政對于中國社會和經濟的影響程度仍然存在，還需要在未來進行進一步研究和深入探討。
參考文獻：
[1] 呂 丹，王 鈺.地方政府土地財政的綜合經濟影響及改革路徑分析——基于對大連市土地財政實證研究[J].財經問題研究，2013（1）.
[2] 吳 迪，廖英伶.地方政府土地財政地域差異研究及轉型分析[J].中共南寧市委黨校學報，2018（4）.
[3] 張若愚，吳培豪.我國地方土地財政問題研究——基于發展和增長的關系視角[J].新西部，2018（14）.
[4] 張安錄，劉 煉，曾 晨.行政空間鄰接與土地財政傳導效應——基于武漢城市圈實證分析[J].華中農業大學學報：社會科學版，2018（6）.
[責任編輯：龐 林]
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