財政壓力會降低地方政府環境治理效率嗎

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　　摘要 近年來，盡管中央對地方政府的環?？己顺掷m保持高壓態勢，但地方政府在環境治理中“重發展，輕環保”的現象仍然屢見不鮮，究其原因，是地方政府在環境治理中面臨了公共價值沖突?；诠矁r值理論和環境聯邦主義理論，采用我國206個地級市2012—2016年的面板數據，構建了一個被調節的中介模型實證分析了財政壓力、公共價值沖突與地方政府環境治理效率間的關系。本文使用DEA方法中的SuperSBM模型測量了地方政府環境治理效率，采用文本分析方法和Griffin公式測量并計算了地方政府在環境治理中面臨的公共價值沖突程度，最后使用Bootstrap方法對所提假設進行了檢驗。研究發現：財政壓力會顯著降低地方政府的環境治理效率，財政壓力越大，地方政府環境治理效率越低;財政壓力影響地方政府環境治理效率的作用機制在于公共價值沖突所扮演的中介作用，即財政壓力首先誘發地方政府出現了公共價值沖突，使地方政府陷入了一個該做什么、不該做什么的公共價值困境中，進而負面影響了其環境治理效率。研究同時發現，環保垂直管理可以有效緩解公共價值沖突在財政壓力與地方政府環境治理效率間的中介作用，若地方政府實施了環保垂直管理，則公共價值沖突所扮演的中介作用可以得到有效弱化。研究結論對于理解地方政府環境治理困境，打開公共價值“黑箱”，分析公共價值沖突的來源和作用機理，探索公共價值沖突的應對策略有一定的理論和現實意義，可為中央環保垂直管理改革的持續推進提供支持性證據。
　　關鍵詞 公共價值沖突;環境治理效率;財政壓力;垂直管理;被調節的中介
　　中圖分類號 F062.6   文獻標識碼 A   文章編號 1002-2104（2019）04-0038-11   DOI：10.12062/cpre.20181102
　　近年來，中央政府高度重視環境保護和生態文明建設，隨著終生問責制、一票否決、黨政同責、軍令狀、環境離任審計等考核措施的實施，中央已將地方政府的環?？己藟毫μ嵘搅艘粋€空前的歷史高度。盡管環保高壓已成常態，但部分地方政府對環境治理在認識和行動上仍有欠缺。2017年8月中央第三批環保督查組對被督查7省的共性問題通報中，指出的第一類共性問題就是地方政府普遍存在著
　　“重發展、輕保護的情況”，同年12月中央第四批環保督察組對8省（自治區）的反饋意見中再強調，被督查地區普遍存在“重發展、輕保護的觀念沒有轉變過來”“處理發展和保護的關系認識上還存在偏差”“重經濟發展、輕環境保護”等問題。因此盡管中央政府高度關切、高壓考核，但相關研究表明現階段我國地方政府環境治理效率普遍不高[1-2]。公共價值是關于權利、義務和規范形成的共識[3-5]，政府要圍繞公共價值的實現來配置公共資源和權力[6]。但實踐中并不存在一種高于一切的，可以領導一切公共事務的公共價值[5]，作為共識或規范的公共價值往往是多元的，公共價值多元化所導致的公共價值沖突會向地方政府發出該做什么、不該做什么的相互矛盾的信號[3，7-9]，如何調和相互沖突的公共價值是公共組織在公共政策制定和公共服務供給中面臨的重大挑戰[3]。基于公共價值理論和環境聯邦主義理論，本文設想，地方政府之所以會出現重發展而輕環保的問題，根本原因是地方政府處在了一個現實困境中，地方政府不是不想為，而是很難為，這個現實困境，就是現階段我國地方政府普遍面臨的財政壓力。
　　1 理論分析與研究假設
　　 理論分析與研究假設的概念框架見圖1。
　　 1.1 財政壓力與地方政府環境治理效率
　　 政府財政壓力是指政府財稅收入和財政支出的不均衡性所導致的公共財政缺口[10]，主要用來衡量政府財政收支不平衡的程度[11]。1994年以來的三次財稅體制改革降低了地方政府在財稅收入中的分成比例，加之我國經濟發展進入新常態，各地財稅收入的增速逐漸放緩，因此地方政府有限的財政資源與財政支出剛性壓力之間的沖突被進一步尖銳化。Liang 和Langbein[12]指出穩定的財力是提高地方政府環境治理效率的必要條件，財政收入寬松的地區會更加積極的開展環境治理。所謂環境治理效率（Environmental Governance
　　Efficiency）是指以環境治理的產出效果來衡量環境治理投資的有效利用情況[13]，即環境治理投入是否被最大化的有效利用[14-15]。地方政府財政壓力較大時，一方面表現為地方政府在環境治理中沒有足夠的財力保障，可供投入的監管人力、物資設備非常有限，在環保產業的綠色補貼、針對關停企業下崗工人的就業保障方面較為窘迫。受制于先進技術的不足和政策調控工具的有限，財力不足不利于提高環境治理效率;另一方面，當財政壓力較大時，地方政府會更加關注財源的建設和穩定，傾向于通過放松環境規制來引入產能過剩企業以擴大稅基[16]，增加了地區污染效應。與此同時，地方工業企業中既有的納稅大戶可以有效規避環境監察和處罰，降低了環境規制效果[17]。因此，財政壓力會使地方政府可供投入的本身并不充足的資源也無法發揮出真正的治理效果[18]，基于此，本文提出假設1。
　　
　　1.2 財政壓力與公共價值沖突
　　 Berlin[19]在價值多元論中對價值沖突進行了界定，即多元化的價值之間彼此不可相容、不能調和或不可通約（incommensurable）。隨著公共價值理論的不斷發展，學者們逐漸意識到多元化的公共價值之間也存在沖突問題[3，7-9，20]。公共價值沖突之所以存在，是因為公共價值的多元化屬性[21]，因為并不存在一種高于一切的，可以統領所有公共事務的公共價值[8]，情景的不同、主體的不同、 利益格局的不同皆會導致公共價值出現差異和沖突[22-23]。不同的公共主體對于多元的公共價值會呈現出不同的理解和偏好[20]，而政府作為公共決策的主體，其自身在絕大多數情況下也會認同或偏好不止一種公共價值[7-9]，并且這些公共價值經常以相互矛盾或沖突的形式表現出來。基于Jrgensen 和Bozeman[21]總結出來的公共價值集來分析我國地方政府 “重發展、輕保護”的現象，可以發現背后原因是“可持續性及對未來的關注”（Sustainability & Voice of the Future）與“生產力及經濟效益”（Productivity& Economic 　　Effectiveness）兩類公共價值之間產生了沖突，“可持續性及對未來的關注”這類公共價值強調經濟社會的可持續性發展，這與中央關于“發展不能損害后代人的長遠利益”的價值取向是一致的，“生產力及經濟效益”這類公共價值強調短期目標，追求社會生產力的提高，強調經濟的快速增長。
　　 地方政府對于什么是公共價值，應該追求什么樣的公共價值有著自己的理解，對于上述兩類公共價值，不同的地方政府偏好程度是不一樣的。受既定產業結構和科技水平的影響，這兩類公共價值之間存在著一定的不可兼容性。地方政府為了推行環境保護和生態改善，需要在短時間內關停一部分高污染企業，進行行業整頓和產業結構調整，這些都勢必會對經濟發展造成一定程度的負面影響。在環保高壓的宏觀背景下，“可持續性及對未來的關注”是重要的公共價值追求，但當地方政府面臨較大的財政壓力時，出于多方位的考慮，其對于“生產力和經濟效益”這類公共價值的偏好程度也會較高。因為其認為在環境治理中，首要任務不僅是實現環境改善和可持續發展，地區經濟發展、民眾收入提高、基礎設施完善、稅收來源穩定、地區利益格局穩定仍然是重要的公共價值追求。此時地方政府在決策中，對兩種公共價值的偏好程度都較高，想要同時追求兩種公共價值，或者說其在追求“可持續性及對未來的關注”這類公共價值的同時，不想妨礙 “生產力及經濟效益”公共價值的實現，此時公共價值沖突較強。相反，當地方政府所承受的財政壓力較小時，其在環境治
　　圖1 概念框架理問題上，對于公共價值的偏好為較為集中，可以會更好地聚焦在“可持續性及對未來的關注”這類公共價值的實現上，地方政府愿意犧牲一定的經濟發展績效來實現對于環保公共價值的實現，此時地方政府面臨的公共價值沖突較低。
　　H2：地方政府財政壓力越大，在環境治理中面臨的公共價值沖突越高。
　　 1.3 公共價值沖突與地方政府環境治理效率
　　 任何公共政策的設計中都可能面臨公共價值之間的沖突[7，24]，對公共價值的權衡經常會讓地方政府陷入價值困境。Grandy[25]針對價值間的帕累托最優分析指出，對某些價值的追求必然會損害或限制我們追求某些其他價值的能力，Van DerWal和Graaf[22]也指出公共價值之間的權衡是一種零和博弈，增加一些公共價值是以放棄另外一些公共價值為代價的。在特定的情景下，公共價值沖突很難得到合理的仲裁和化解，它會向行政人員發出該做什么不該做什么的相互矛盾的信號。當地方政府面臨較大的公共價值沖突時，勢必會以表面的服從來創造出一種和諧的局面進而掩蓋潛在的不一致行為。一方面，地方政府會放松環境規制，默許部分納稅大戶的污染行為，環境執法落實不到位，致使投入的環保監管資源無法真正發揮出最大的規制效果;另一方面，公共價值沖突會迫使地方政府向上級政府輸出整改、服從的信號，而實際環境規制卻出現非完全執行的情況[26]，地方政府為了完成環?？冃Э己四繕耍铝τ谝恍┟孀庸こ毯托蜗蠊こ?，本質上都是一種實際效果非常有限的環境治理行為，增加了環境治理中的資源浪費，降低了環境治理效率。
　　H3：地方政府環境治理中面臨的公共價值沖突越大，環境治理效率越低。
　　 1.4 公共價值沖突的中介作用
　　財政壓力是地方政府面臨的一種現實困境，之所以會影響地方政府環境治理效率，是因為財政壓力較大時，地方政府要承受較大的財力不足的緊迫感，誘發其公共價值認知出現偏差，進而陷入一種該做什么、不該做什么的公共價值判定及選擇的困境中，當多元公共價值都可取時，它們會以一種必須要做出優先選擇的方式發生沖突[27-28]，而公共價值沖突又是導致政府行為偏差的重要因素。Thacher和Rein[29]指出，政府在面臨價值沖突時，往往會采用詭辯（Casuistry）的策略，詭辯不是為了說明某一類公共價值不重要，而是為自己為什么要偏好一種價值而忽略另外一種價值做出辯護，從而證明自己的決策是特定情形下的最優選擇。財政壓力首先誘發了公共價值沖突，使地方政府在價值判定中，除了試圖提高環境治理效率外，也偏好于經濟發展和稅收穩定，此時兩類公共價值偏好程度接近，政府環境治理態度不穩定，猶豫不決且容易出現行為偏差，削弱合理的環境規制運行對于資源的有效配置，帶來重復建設、投資效率低下等問題，從而弱化了地方政府環境治理效率。整個環節中，公共價值沖突是關鍵節點和核心機制，若財政壓力并沒有導致地方政府出現公共價值沖突，地方政府在公共價值判定中就不會出現兩難困境，環境治理中則不會畏首畏尾，治理力度能夠落到實處，環境治理效率也會有所保證。因此本文提出假設4。
　　H4：公共價值沖突是財政壓力與地方政府環境治理效率間的中介變量。
　　 1.5 環保垂直管理對中介作用的調節效應
　　 環境管理權力的配置是政府實行環境治理的一項重要制度安排，環境聯邦主義理論（Environmental Federalism）認為各層級間政府需綜合權衡環境事務的外溢性和地區差異性來確定如何劃分權利[30]。支持集權觀點的研究認為，分權管理下由于環保部門在人事、經費等方面受制于地方政府[31]，可能會導致地方環保執法的扭曲[32]，出現規制失靈的現象[33]。另外，Stewart[34]認為，在分權管理下，出于對資本和生產要素的競爭，地方政府會普遍降低環境標準從而出現逐底競爭行為（race tobottom），最終導致環境惡化。此外Jung和Makowsky[35]還認為，分權治理下環保監管人員往往與地方企業關系密切，容易產生尋租行為，不利于環境治理。我國對于環保垂直管理改革的討論和試點由來已久，很多地方政府都在不同范圍內，不同程度上嘗試過環保垂直管理的體制改革，例如：陜西省2002年8月印發了《陜西省市以下環境保護行政管理體制改革意見》，成為全國首個實行市以下環保機構垂改的省份;江蘇省2004年4月針對環保監察出臺了《江蘇省環境監察現代化建設實施方案》，明確省市級以下地方環境監察局實現垂直體制管理。中央層面正式拉開環保垂改的大幕是在國務院2016年下發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》后。 　　財政壓力導致的公共價值沖突會對地方環境治理行為造成干擾，實行垂直管理是弱化這種影響機制的一種重要的制度安排。一方面垂直管理是上級權威的縱灌式傳達，上級的行政意志可以在不受行政層級干擾的情況下直接傳達到下級，政令暢通，權威集中，便于地方政府感知上級價值判斷，促使地方政府工具理性的價值回歸。在強有力的上級政府價值引導的壓制下，地方政府在公共價值判斷時，會自覺地與上級政府保持一致，對于公共價值的追求因此也會比較聚焦，不會偏離。此時財政壓力誘發地方政府出現公共價值沖突的可能性會明顯降低，其對于環境治理效率的負面影響也會弱化。另一方面，對于已出現了的公共價值沖突，垂直管理會使地方政府無法將自己對于公共價值的矛盾判斷帶到環境治理中去，環保部門的權威性和獨立性有了保障，地方政府的價值沖突無法左右環保部門的環境監察和環保執法，從而糾正了地方政府由于價值沖突所出現的一系列偏差行為。實行了垂直管理，地方政府只能“硬著頭皮往前走”，財政壓力通過誘發公共價值沖突進而影響環境治理效率的整個作用機制會被弱化。
　　H5：環保垂直管理調節了公共價值沖突在地方政府財政壓力與環境治理效率間的中介作用，地方政府實施了環保垂直管理，則公共價值沖突的中介作用越弱。
　　2 研究設計
　　 2.1 樣本
　　 本文研究對象為我國除港澳臺地區以外的地級市，具體以2016年全國城市行政區劃公布的293個地級市為基準樣本，進一步剔除以下樣本：①本文測量環境治理效率時，各城市環境保護支出數據需要手工在地方政府官網或財政局官網上采集，由于MaxDEA軟件不允許投入指標有缺失值，因此需要剔除一部分通過手工查閱仍然無法獲得相關數據的樣本。②本文測量公共價值沖突時，需要搜集地方政府的“常務會議紀要”，而部分地方政府在其官網中未公布或未及時更新“常務會議紀要”，為確保文本分析的信效度，需要對相關樣本予以剔除。③為確保樣本的一致性，剔除2012年以后新設為地級市的樣本，另外針對拉薩、三沙市等數據嚴重缺失的樣本也予以剔除。最終本文獲得了206個地級市2012—2016年的平衡面板數據，共計1030個觀測值。
　　 2.2 測量
　　2.2.1 財政壓力
　　 參照先前研究[36-37]，本文采用財政缺口壓力指數來測量地方政府財政壓力，即財政壓力=（地方政府財政支出-地方政府財政收入）/地方政府財政收入。財政收支數據來源于《中國城市統計年鑒》，少量缺失數據需要查找地方政府年度財政預決算公開數據進行補充。
　　2.2.2 環境治理效率
　　 本文采取DEA（Data Envelopment Analysis）方法中，非徑向、非角度的基于變動規模報酬（variable return to scale，VRS）的 SuperSBM模型對環境治理效率進行測度。該模型避免了傳統 CCR 模型和BCC 模型基于徑向和角度未能將松弛性納入考慮范圍所造成的偏差，有效解決了傳統 DEA模型無法評價“非期望產出”的問題，同時進一步解決了SBM模型測量得出多個決策單元同為完全效率時而無法進行差別比較和評價的問題。參照先前研究[1-2，14]，DEA模型中輸入指標包括地方政府環保支出、環境管理業從業人員;合意輸出指標包括了一般工業固體廢物綜合利用率、人均綠地面積;非合意輸出指標包括了工業廢水排放量、工業煙（粉）塵排放量、工業二氧化硫排放量。產出指標相關數據來源于《中國城市統計年鑒》，地方政府環保支出數據需要手工在地方政府官網或財政局官網上年度“財政預決算”報告中搜集。DEA分析通過軟件MaxDEA7（專業版）完成。
　　2.2.3 公共價值沖突
　　本文關于地方政府環境治理中的公共價值沖突測量包括兩個步驟，首先采用本文分析方法測量地方政府在環境治理中對“可持續性及對未來的關注”和“生產力及經濟效益”兩種公共價值的偏好程度，其次采用“Griffin公式”計算出兩種公共價值的沖突程度。
　　Bozeman和Johnson[38]指出研究人員可以通過對政策文本進行文本分析來識別和測量政府在公共政策制定或服務供給中的公共價值偏好。通過對政策文本（包括法案、議會發言記錄、領導人演說）進行分析，可以分析政府價值偏好的變化[39]。另外，Thacher和Rein[29]指出政府在面臨公共價值沖突時，往往會采用詭辯的策略（Casuistry），詭辯是一種通過解釋、論證、說明來間接證明自己決策合法性的巧妙的做法，而文本分析方法適用于有效地捕捉決策人員詭辯性的表述。
　　 現階段通過文本分析測量政府公共價值偏好已經是一個相對普遍且成熟的做法[40-41]。具體而言，即選擇一系列分別代表“可持續性及對未來的關注”和“生產力及經濟效益”公共價值的關鍵詞，然后使用軟件QSR Nvivo 11.0對地方政府2012—2016年全年的“常務會議紀要”內容進行關鍵詞篩選和編碼，計算包含關鍵詞的句子數占文本總句子數的百分比[42-43]，進而測得政府針對兩種公共價值的偏好程度。關鍵詞的選取需要經過三個步驟[43]：①合并待分析文本，使用軟件ROSTCM6.0對其進行中文分詞，剔除詞頻過低的詞語（低于總詞頻0.1%），因為詞頻過低的詞語所表達的內容處于決策者認知的外圍地帶，不適合做關鍵詞。②通過詞義分析，篩選與兩類公共價值含義相近的詞語，初步提取關鍵詞。③基于初步提取出來的關鍵詞制作評分表，注明關鍵詞在原始文本中的典型匹配語境，組織專家打分，剔除平均分低于6分（總分值10分）的關鍵詞后形成最終的關鍵詞。
　　 得出地方政府針對兩種公共價值的偏好程度后，本文進一步采用Thompson 等[44]提出的“Griffin”公式法測量地方政府公共價值沖突程度，“Griffin公式”是基于Kaplan[45]所提出的沖突關系模型（CRM， Conflicting RelationsModel）改進得來的，Jonas等[46]指出“Griffin”公式是最能全面包含以往學者所提出的各種關于沖突態度測量理念的公式。 　　 Conflict=（P+N）÷2-|P-N|+X
　?。?）
　　其中，P、N分別代表地方政府對“可持續性及對未來的關注”和“生產力及經濟效益”兩類公共價值的偏好程度，而X則是為了避免出現負數而根據量表設置情況賦予的自然數。所得分數越高，態度的矛盾性程度越強。
　　2.2.4 環保垂直管理
　　環境垂直管理測量采用0～1變量，具體為查閱地方政府網站、市環保局網站、省環保廳網站中相關制度辦法、政策文件、通知公告，梳理地方政府在2012—2016年間是否出臺了或正在執行有關環保管理垂直制度改革試點的文件或辦法，是則標記1，否則標記0。
　　2.2.5 控制變量
　　已有研究多從地方經濟發展情況、工業化程度、科技投入情況和人口密度等角度對環境治理效率進行探討分析，因此本文選取人均GDP水平、工業化程度、人口密度、科技投入水平作為控制變量。此外，由于學術界一直存在基于“污染天堂”假說驗證地方政府是否會為吸引外資而開展“逐底競爭”行為的爭論，因此本文也將外商投資情況作為了一個控制變量，相關數據均來源于《中國城市統 計年鑒》。變量測量情況見表1。
　　2.3 分析方法
　　 本文首先采用偏差校正的非參數百分位Bootstrap法來檢驗中介作用，并進一步采用Edward 和Lambert[47]提出的中介效應差異法來檢驗被調節的中介效應，具體而言，取調節變量上下一個標準差（SD）的值，把自變量對中介變量的效應、中介變量對因變量的效應、以及自變量對因變量的直接效應、間接效應，按照調節變量的不同取值分別進行估計并進行差異分析，如果調節變量不同取值下中介效應差異顯著，則說明中介效應受到了調節變量的調節。Bootstrap是一種從樣本中重復取樣的方法，
　　Bootstrap不要求樣本服從正態分布假設，通過有放回的重復抽樣，由研究數據自身產生出一個基準對數據進行度量，具有更高的檢驗力。
　　通過偏差校正的非參數百分位Bootstrap 法檢驗中介效應需設定兩個回歸方程，分別是：
　　Conflictit=α0+aStressit+λ1Pgdpit+λ2Forinvit+
　　λ3Inddegit+λ4Popdenit+λ5Sciexpit+φi+
　　λt+εit
　?。?）
　　 EGEit=c0+c′
　　Stressit+bConflictit+λ1Pgdpit+
　　λ2Forinvit+λ3Inddegit+λ4Popdenit+
　　λ5Sciexpit+φi+λt+εit
　?。?）
　　EGEit是城市t在第i年的環境治理效率，Stressit和Conflictit分別表示城市t在第幾年面臨的財政壓力和公共價值沖突，Pgdpit、Forinvit、Inddegit、Popdenit和Sciexpit分別代表了本文所選擇的控制變量，φi和λt分別表示城市和年份的固定效應，εit為隨機誤差項，分析的關鍵即驗證ab≠0，如果顯著，則中介效應顯著。
　　基于Bootstrap 法通過中介效應差異來檢驗被調節的中介作用同樣涉及兩個回歸方程，分別是：
　　Conflictit=a0+a1Stressit+a2Verticalit+a3Stressit×
　　Verticalit+λ1Pgdpit+λ2Forinvit+
　　λ3Inddegit+λ4Popdenit+λ5Sciexpit+φi+
　　λt+εit
　　（4）
　　 EGEit=c′0+c′1Stressit+c′2Verticalit+b1Conflictit+b2Conflictit×Verticalit+λ1Pgdpit+λ2Forinvit+λ3Inddegit+λ4Popdenit+λ5Sciexpit+φi+λt+εit
　?。?）
　　此時中介效應表達為（a1+a3Verticalit）×（b1+b2Verticalit），分析的核心即檢驗調節變量在取值不同時，中介效應的差異顯著。
　　3 數據分析及結果
　　 3.1 描述性統計及相關性分析
　　表2給出了變量的描述性統計及相關性分析結果，可以看出財政壓力與地方政府在環境治理中面臨的公共價值沖突正相關（r=0.189，p<0.01），而公共價值沖突與環境治理效率負相關（r=-0.138，p<0.01），這在一定程度上佐證了本文的分析思路，但有待在回歸分析中進行進一步的檢驗分析。
　　從表2中同時可以看出地方政府環境治理效率均值僅為0.203，這在一定程度上說明現階段我國地方政府的環境治理效率普遍不高。從地方政府環境治理效率的時間序列圖中可以看出，環境治理效率呈現出“先升-后降-再上升”的變化態勢，2014年和2015年各地區環境治理效率普遍較低，而在2016年，各地區環境治理效率皆有明顯的上升趨勢，這得益于近些年來中央對環保工作的重視程度的不斷加強?；谖覈拇蠼洕鷧^域劃分標準，本文進一步將所選樣本城市按東部、中部、西部和東北部為區域進行了平均環境治理效率的時間序列分異分析（見圖2）。
　　 本文首先采用Bootstrap方法檢驗了財政壓力與地方政府環境治理效率間的關系（見圖3、表3），Bootstrap重復抽樣次數設定為10 000次，可以看出總效應系數在95%的置信區間不包含0（95% CI=[-0.079，-0.020]，p<0.01），即財政壓力與環境治理效率間存在顯著的負相關關系，假設H1得到驗證。接下來分析財政壓力對公共價值沖突的影響，Bootstrap重復抽樣次數設定為10 000次，可以看出方程（2）中的系數a在95%的置信區間不包含0（95% CI=[0.034，0.070]，a=0.052，p<0.01），說明財政壓力顯著正向影響地方政府在環境治理中的公共價值沖突，假設H2得到驗證。接下來驗證了公共價值沖突對環境治理效率的影響，可以看出公共價值沖突顯著負向影響地方政府的環境治理效率（95%CI=[-0.595，-0.092]，p<0.01），假設H3得到驗證。 　　 接下來采用Bootstrap方法直接檢驗方程（2）和方程（3）中的系數乘積ab來判斷中介效應是否存在，Bootstrap重復抽樣10 000次，可以看出系數乘積ab在95%的置信區間不包含0（95%CI=[-0.031，-0.002]，ab=-0.016，p<0.05），說明中介效應顯著，且此時方程（3）中的系數也顯著，說明直接效應顯著，此時中介效應占總效應的比重為32.59%，說明公共價值沖突在地方政府財政壓力與環境治理效率之間扮演了部分中介的作用，假設H4得到驗證。
　　 接下來本文基于Bootstrap方法，采用中介效應差異檢驗來分析被調節的中介作用（見圖4、表4），Bootstrap重復抽樣10 000次，可以看出垂直管理=1和=0兩種狀態下，中介效應差異在95%的置信區間中不包含0（95%CI=[0.008，0.031]，p<0.01），中介效應由不實行垂直管理 │-0.021│減少為實行垂直管理的│-0.002│，差異為0.020，且中介效應占總效應的比重也由原來的41.18%減少為6.25%，差異為34.93%，說明被調節的中介效應存在，因此假設H5驗證通過。
　　3.3 穩健性檢驗
　　為了檢驗數據分析結果的穩健性，文本進一步按照Baron和Kenny[48]的逐步法和溫忠麟和葉寶娟[49]提出的依次法分別檢驗中介效應和被調節的中介效應。
　　 表5匯報了逐步法檢驗中介效應的過程，Model 1檢驗了所有控制變量與環境治理效率的關系，結果顯示第二產業占GDP的比重與環境治理效率顯著負相關（β=-1.306，P<0.01），即工業化程度越高，地方政府環境治理效率越低。Model 2中可以看出，地方政府財政壓力與環境治理效率顯著負相關（β=-0.050，P<0.01），假設H1得到驗證。從Model 4中可以看出，財政壓力與地方政府環境治理中的公共價值沖突顯著正相關（β=0.052，P<0.01），即地方政府財政壓力越大，公共價值沖突越高，假設H2得到驗證。Model 5分析了公共價值沖突與環境治理效率間的關系，結果顯示地方政府公共價值沖突越高，環境治理效率越低（β=-0.343，P<0.01），假設H3得到驗證。Model6分析了公共價值沖突的中介作用，結果表明，在控制了中介變量的情況下，財政壓力與環境治理效率間的關系不再顯著（β=-0.034，P>0.05），而公共價值沖突與環境治理效率間的關系顯著負相關（β=-0.314，P<0.01），說明公共價值沖突在財政壓力與地方政府環境治理效率間扮演了完全中介的作用。
　　 表6呈現了基于依次法檢驗被調節的中介效應的分析過程，Model7表明，在控制了調節變量的情況下財政壓力與地方政府環境治理效率顯著負相關（β=-0.049，
　　注： * *表示P<0.05，* * *表示P<0.01。P<0.01），Model 9表明，在控制了調節變量的情況公共價值沖突與環境治理效率顯著負相關（β=-0.306，P<0.01），說明中介效應顯著。在Model
　　10中可以看出，公共價值沖突與環保垂直管理的交互項與環境治理效率顯著正相關（β=0.328，P<0.05），說明被調節的中介效應顯著，即地方政府實施了環保垂直管理，則公共價值中所起中介效應得到了弱化，假設H5得到驗證。
　　4 結論及啟示
　　 4.1 主要結論
　?。?）地方政府財政壓力顯著負向影響地方政府的環境治理效率，即當地方政府財政壓力較大時，地方政府環境治理效率越低，主要原因是財政壓力助推了地方政府保護高耗能、高污染類納稅大戶企業的行為，并增加了其引入新增工業企業以擴大稅基的動力，從而加劇了環境污染。
　?。?）財政壓力是以公共價值沖突作為傳導機制進而影響地方政府環境治理效率的，財政壓力越大，地方政府在環境治理中的公共價值沖突越高，主要原因是財政壓力較大時，迫使地方政府處于了一個兩難困境中，一方面要應對中央的高壓考核和廣泛的民眾訴求，另一方面要盡可能地維護地方的財源穩定和經濟增速，表現在公共價值上，就是“可持續性及對未來的關注”與“生產力及經濟效益”兩類公共價值之間產生了沖突，相互沖突和競爭的公共價值使地方政府在環境治理中出現行為偏差，以消極態度應對環境保護，從而致使環境治理效率不高。
　?。?）環保垂直管理對公共價值沖突所扮演的中介作用起到了調節效應，即當地方政府實施環保垂直管理，可以有效弱化公共價值沖突在財政壓力與地方政府環境治理效率間的中介作用，而且此時財政壓力影響環境治理效率的主效應也會得到弱化，因此說明在既定的財政壓力下，實施環保垂直管理，可以有效提高地方政府環境治理效率。
　　4.2 政策啟示
　　基于上述討論，本文得出兩方面的政策啟示：一方面，引導地方政府優化稅收結構，培養基于綠色GDP的主體稅種，穩定稅收來源，在可能的情況下適度提高地方政府在共享稅收中的分成比例，加大對于財政困難地區的轉移支付，從而降低地方政府財政壓力，緩解其在環境治理中的公共價值沖突。另一方面，在未能有效化解地方政府財政壓力的情況下，想要徹底“切斷”公共價值沖突對于環境治理效率的負面影響存在較大難度，但是可以通過實施環保垂直管理來對整個負面效應進行緩解和弱化。因此要加快推進地方政府環保垂直管理改革，切斷“塊塊式”環保監管體制中地方政府對環保工作的負面干擾，從而提高地方政府環境治理效率，推動環境保護和生態改善，加快建設美麗中國。
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　　Does fiscal pressure reduce the environmental governance
　　efficiency of local
　　governments： A moderated mediationg model
　　BAO
　　Guoxian1，2 GUAN Bin1，2
　　（1.School of Management， Lanzhou University， Lanzhou
　　Gansu 730000， China;
　　2.Research Center for Chinese Government Performance Management， Lanzhou University， Lanzhou Gansu 730000，
　　China）
　　Abstract In recent years， although the central government has enforced huge pressures upon local governments on environmental protect assessment， it is still common for local governments to attach more attention to economic development than environmental protection. Based on the theory of public value and environmental federalism， this paper uses the panel data of 206 cities in China from 2012 to 2016 to empirically analyze the relationship between fiscal pressure， public value conflict and environmental governance efficiency of local governments. In this paper， the superSBM model in DEA method was used to measure the environmental governance efficiency of local governments. Text analysis method and Griffin formula were used to measure and calculate the degree of public value conflict faced by local governments in environmental governance. Finally， the proposed hypothesis was tested by Bootstrap method. The study found that fiscal pressure can significantly reduce the environmental governance efficiency of local governments， and the transmission mechanism of this relationship lie in the mediating role of public value conflict. Fiscal pressure produces the public value conflict in local governments firstly， local governments are trapped in a dilemma of public values about what to do and what not to do， and then， it negatively affects the environmental governance efficiency. The study also found that vertical environmental management can effectively alleviate the mediating effect of public value conflict between fiscal pressure and environmental governance efficiency of local governments. The conclusion helps us understand the dilemma of environmental governance of local governments， open the ‘black box’ of public value， and analyze the source and mechanism of public value conflict. It also has certain theoretical and practical significance on exploring the strategies to cope with public value conflict and providing proof for the environment’s
　　vertical management reform.
　　Key words public value conflict; environmental governance efficiency; fiscal pressure; vertical management; moderated mediating model中國人口·資源與環境  2019年  第29卷  第4期   CHINA POPULATION，  RESOURCES AND
　　ENVIRONMENT  Vol.29  No.4  2019
　　收稿日期：2018-07-19 修回日期：2018-11-11
　　作者簡介：佟慶遠，博士，高級工程師，主要研究方向為環境產業經濟與政策。Email： tongqy@tsinghua.edu.cn。
　　通信作者：孫傅，博士，副研究員，主要研究方向為環境系統分析。Email： sunfu@tsinghua.edu.cn。
　　 基金項目：國家自然科學基金項目“城市水系統可持續轉型的優化設計理論與保障技術”（批準號：51761125013）。佟慶遠，孫傅，董欣，等.污水處理廠減排效率的統計評價及影響因素分析[J].中國人口·資源與環境，2019，29（4）：49-57.[TONG Qingyuan， SUN Fu， DONG Xin， et al. Statistical assessment and determinant analysis of the pollutant removal efficiencies of wastewater treatment
　　plants[J]. China population， resources and environment， 2019，29（4）：49-57.]
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