基于免疫系統論的環境審計
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作者: 趙凌云 康旭江
提要隨著經濟的發展,我國的環境問題日益嚴峻,環境保護問題已成為我國經濟社會全面協調可持續發展面臨的戰略問題。而環境審計作為環境保護工作的重要方面,對于促進國家有關環境保護政策的落實,提高有關環保資金的使用績效具有十分重要的作用。本文在闡述免疫系統論的基礎上,結合我國環境審計發展現狀,指出開展環境審計面臨的問題,以及解決問題的若干建議。
關鍵詞:環境審計;免疫系統:可持續發展
本文為河北省審計廳2010年度重點研究課題(201006)和石家莊經濟學院2010年度校內科研項目階段性成果
中圖分類號:F239文獻標識碼:A
隨著人類的發展,科技的進步,社會物質文明和精神文明呈現前所未有的豐富與繁榮。與此同時,環境問題日益惡化,危及可持續發展以及人類自身的生存和進步。隨著這些問題的出現,環境審計應運而生,國家審計職能也面臨新的變化。劉家義提出的審計“免疫系統論”是審計理念不斷深化,審計職能順勢調整,審計實踐與時俱進的新領域,為研究環境審計提供了新的角度和思路。
一、環境審計發展現狀與免疫系統論的提出
20世紀七十年代初期,西方一些企業基于對環境保護的認識,自發地制定了一些環境保護方面的審計計劃,作為檢查評價本企業環境問題的內部管理手段。雖然是各自為政無統一的方法和體系,但正因為他們的這一舉動,使得環境審計作為一種新的審計門類得以迅速發展起來。隨著西方環境審計的發展,我國對環境保護的重視程度也在不斷增強,在1998年政府機構改革中,國務院在批準審計署的機構改革方案中強化了環境審計的職能,審計署據此設立了有關環境審計的機構農業與資源保護審計司,審計署18個駐地方特派員辦事處,31個省、自治區、直轄市政府的審計機關也分別設立了從事環境審計的機構。我國進入全面建設小康社會之后,在努力促使人與社會、人與自然協調發展的同時,更要堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局,站在可持續發展的高度,控制人口、經濟增長的規模、質量、速度,使經濟建設與人口、資源、環境相協調,積極倡導和推行循環經濟,努力建立節約型和環境友好型社會,實現發展的良性循環,實現經濟社會的持續健康發展和人與自然和諧發展。在此形勢下,國家在環境治理方面投入了巨額資金,使環境污染、生態惡化趨勢得到了有效遏制,為加強環保資金的使用管理,維護資金安全,真實反映環保資金的使用效果和對外投資的真實性、合法性、效益性,需要國家審計機關做出客觀、公正的評價,為此,環境審計逐漸成為審計機關的工作內容之一。
劉家義在2007年底全國審計工作會議結束的總結講話中首次提出了“現代國家審計工作是經濟社會運行的一個免疫系統”(以下簡稱“免疫系統論”),2008年3月在中國審計學會五屆三次理事會及理事論壇上,劉家義進一步全面、系統地闡述了“免疫系統論”。這一理論體現了科學發展觀的要求,是對國家審計本質、職能定位認識的一個新發展,為學術理論研究開辟了一個新的空間。免疫系統最主要的職能目的可以用五個詞概括:“保護”、“自身”、“防御性”、“識別”和“記憶”。這五個關鍵詞恰好契合了當前形勢對審計工作的期待。如果把政府比作一個“人”,那么各職能部門就是他的組成器官,審計部門可以被理解為這個人的免疫系統,國家審計機關在其中擔當免疫系統的主力,如何讓國家審計機關在國家經濟健康發展中發揮應有作用,則如同免疫系統是整個肌體能否有效抵御各種“致病因子”的關鍵一樣。
國家審計之于國家經濟運行的免疫特征:一是立足建設性,堅持批判性;二是立足服務,堅持監督;三是立足宏觀全局,堅持微觀查處和揭露;四是立足主動性,堅持適應性;五是立足開放性,堅持獨立性。
二、新時期環境審計開展中的問題
雖然環境審計開展在我國已有二十幾年的歷史,但是發展到今天還存在著很多問題,結合新的歷史時期審計理論和實務變化,可以從以下方面對環境審計中存在的問題加以歸納。
1、環境審計的理論依據不足。我國進行環境審計的法律法規依據不健全。例如,《中華人民共和國審計法實施條例》第二條規定“審計是審計機關監督財政收支、財務收支真實、合法和效益的行為”,但僅是在資金的效益方面做出了規定,而績效審計所包含的其他很多內容,如對政策制定的評價、對政府環境管理績效的評價等,沒有在法律上予以直接規定。同時,我國進行環境審計還沒有普遍可接受的技術方法和評估標準,國家也沒有制定專門的環境會計準則,也沒有制定一個完整的環境審計程序模式和科學的環境審計管理體系,這使得審計人員在對環境效益進行評價時有難度,加大了審計風險。
2、對環境績效審計重視不夠。環境審計目前進行的主要是環保資金財務收支審計和重點項目的專項審計。從現階段開展環境審計情況來看,由于一些條件的限制,在一個較長時期內都是以環保資金使用項目財務收支審計為基礎的模式逐步展開,而不是建立在對該項目帶來的社會效益和生態效益的基礎上,對資金的績效沒有給予足夠的重視。對于涉及環保專項資金的審計不同于固定資產投資項目或其他建設工程項目,其評價指標和標準相對難以確定。此類專項資金大多是體現惠農政策、節能減排政策的政府投資,其效益更多是以社會效益和生態效益的形式來體現的,而社會效益和生態效益的評價指標和標準不易量化,并且需要完善的財政績效預算支出體系做支撐,而目前審計人員難以取到足夠的審計證據支撐我們發表評價意見。此外,以資金到位率、資金利用率和資金綜合有效率等財務指標來評價環境資源保護方面專項資金的使用效益,要建立在被審計單位按項目核算,規范管理的基礎上,對被審計單位的有效管理的依賴性較強,使得很多項目的審計結果不夠公正客觀。
3、環境審計信息化建設不完善。目前,各類環境審計信息資源不能實現信息資源的高度共享,不同部門數據口徑不一致,加大了審計風險。各省市、各地區的環境審計工作各自為政,信息無法全面溝通。這將直接導致各部門、各地區“責權利”的不統一,難以形成綜合的監控信息平臺。
4、審計人員素質不高。環境審計的難度和廣度對審計人員的素質是一個極大的挑戰。首先,審計人員必須懂得環境方面的知識,環境審計涉及環境經濟學、環境法學、環境管理學等方面的知識,是一門系統的、綜合的學科,相當多的審計人員還缺乏開展環境審計所需要的多方面知識和技能,學習積極性不夠,僅靠現有的知識和經驗不能滿足開展環境審計的要求;其次,還要具備社會學、統計學、工程學等方面的知識。目前,審計人員在實施環境審計中普遍存在缺乏環境科學技術基礎和科學理論支持的問題。
三、基于免疫系統論的環境審計發展對策
從可持續性和綠色的角度看,經濟要健康穩定的發展,那就離不開作為“免疫系統”的審計。充分發揮免疫系統的功能,才能對將要發生的問題提出預警,防微杜漸;對已存在的問題進行查處和修補,對潛在的風險進行揭示和抵御?？傊?審計的本質是國家的“免疫系統”,環境問題是我國經濟健康持續發展的關鍵,在2009年召開的哥本哈根氣候大會上,中國向世界承諾:到2020年,單位GDP的碳排放下降40%～45%,但西方國家要求我們要接受國際監督,為此,我國提出在未來10年的減少溫室氣體排放行動中,將不會接受、也沒有必要接受國際監督,這完全是我們的自主行為而非硬性的國際義務,我國將通過國內的統計、監測、考核、問責來推動目標的實現。而在這其中就要加強對環境審計的重視,以期通過科學的審計方法、客觀的評價標準,提高我們自己監督結果的國際認可程度,這對于世界環境和我國經濟發展具有重要的戰略作用。
1、抓緊制定環境審計準則。一是要盡快制定或健全環境審計政策、法律、規章制度,以法規的形式規定環境審計的內容、范圍、方法、程序、報告準則等,使審計組織在環境監督、管理方面有特定的審計權限,能充分發揮審計的作用;二是要進一步制定和完善相關的環境標準,如國家對太湖流域的減排指標僅考核COD和二氧化硫,而未對總磷、總氮做考核,而引起太湖藍藻爆發的主要原因是水體富營養化;三是盡快建立環境會計,規范企業環境信息披露。目前,環境信息的披露已被各國政府、企業和會計界廣泛接受,如美國證券交易委員會要求公開發行股票的公司披露其所有的有關環境的負債;挪威要求公司董事會在其年度報告中必須披露企業對環境造成的影響,以及企業采取的措施;在德國,環境披露已成為一些大公司年度報告的重要組成部分。我國要結合實際,借鑒國外經驗,加強立法,完善環境審計的理論依據。
2、環境審計側重績效評價。首先,要加強環境決策行為審計,通過對環境決策行為的有關信息、經濟指標進行審查,監督評價決策行為的合理性和可行性,如項目規劃中有沒有考慮環境問題,對環境問題的重視程度如何,采沒采取環境治理措施;其次,要加強環境管理效能審計,將審計調查與效益評估、經濟責任審計、專項資金審計結合進行,嘗試對重點建設項目進行環境效益評價。加強環境績效審計,政府一方面要建立有效的環境問責制度,將環境指標納入官員考核機制,建立起跨部門、跨流域的統一綜合治理機制,實行“流域限批”、“掛牌督辦”,借環境問責制度的實施,帶動環境績效審計的開展;另一方面要建立公眾參與的環境督察和評估機制,減少企業非法排污“一查就關,一走就開”的現象。
3、加快環境審計信息化建設。逐步建立和實施環境審計信息化應用系統、網絡系統和安全系統。建立數據共享的辦公和業務應用系統,根據資源流域的整體性,把審計、環保、水利、城建、林業、農業等部門的環境審計信息全部納入系統,實施環境審計信息的全程跟蹤和關聯,提高環境審計數據的真實性、可靠性、可行性,降低環境審計風險。只有實現環境審計的信息化,才能實現環境審計管理部門之間、環境審計管理部門與政府各部門、被審計單位之間信息的快速查詢、歸集和匯總,保證實現快速、準確和高效的服務。只有實現環境審計的信息化,才能從事后審計變為事前審計、事中審計和事后審計相結合;從靜態審計變為靜態審計與動態審計相結合;從現場審計變為現場審計與遠程審計相結合,才能盡快建立跨省市、跨區域、跨部門的環境污染防治機制和環境審計運行體系。
4、加強環境審計人員培訓。這項工作根據我國目前審計人員狀況采取兩種方法進行解決。第一,由于我們短期內不可能改變傳統審計人員的知識結構,使其能立即適應環境審計工作方面的需要,所以我們要從現實出發,加緊對現有審計人員環境知識方面的后續教育和培訓,使其增加環境經濟學、環境工程學、環境法學等多方面知識,成為既懂財會又懂環境科學的環境審計人才;第二,從社會上招聘環境審計的專業人才或引進熟悉環保知識、環保技術的專門人才,充實審計隊伍,為搞好環境審計工作打下人才基礎。
綜上所述,我國對環境審計的研究與探索仍處在起步階段,法律法規、政策制度尚不足,一些細節問題沒有深入。環境審計仍需在免疫系統這一新的理論研究空間下進一步探索,逐步完善,使其順應經濟社會的發展。
(作者單位:石家莊經濟學院會計學院)
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