新起點上深思考

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　　三中全會精神與土地改革
　　國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任　蔣省三
　　
　　我圍繞土地管理制度問題談談學習三中全會精神的認識和體會。
　　實現為農民土地權利全面、完整的保護，是貫穿三中全會決定的主線。
　　決定提出的“保持穩定、長久不變”，是從權利的時間上和形態上強調的。所謂時間上強調長久性，所謂形態上強調穩定性。農地農用的農民權益的保護到現在為止已經進入了一個深度保護的階段。
　　三中全會把農民土地權益的保障作為了改革的一條紅線，這就體現了中央把提高農民收入，縮小城鄉差距，提高在一個很重要的位置。農民土地權利的問題集中表現為農地非農用過程中農民土地權利的缺乏，這是現行土地制度的根本性問題。土地制度改革要重點解決以產權為基礎、以市場為導向、以法律為保證，集規劃科學，用途管制，管理監督為一體的管理模式。
　　《決定》為推進和完善土地管理制度提供了新契機。
　　第一，全面科學的提出了健全嚴格規范的農村土地管理制度的基本原則。就是16個字叫做“產權明晰，用途管制，節約集約，嚴格管理”。
　　第二，明確提出征地制度改革三原則：一是嚴格界定公益性和經營性建設用地的原則。二是同地、同價、及時足額的補償原則。三是全面保障農民利益的原則。
　　第三，為完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權，提供了制度空間。決定提出了“兩先”原則，所節約出來的農村宅基地和村莊整理土地，首先復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，優先滿足集體建設用地。
　　第四，明確提出了逐步建立城鄉統一的建設用地市場，為農民集體建設用地進入市場，合法流轉，以土地權益分享工業化、城市化成果提供了通道。
　　貫徹落實三中全會精神，深化土地制度改革任務艱巨。
　　談幾點具體問題：
　　第一，如何對待土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍內的農民集體建設用地問題。規劃范圍外的依法取得農村集體建設非公益性項目，仍然保留農民集體的所有權，允許農民集體開發經營。決定沒有講規劃區內的集體建設用地如何辦。
　　第二，農村集體建設用地進入市場以后，政府用地指標管理面臨的挑戰。
　　政府自身的招商引資占地的指標還遠遠不夠，再增加農村集體建設用地來占我的指標資源，難度很大，不好辦。說到底這個指標給誰，孰輕孰重?這會不會又引發新的違法用地?
　　第三，嚴格管理農村宅基地政策剛性與制度空間所產生的矛盾，亟待出臺相關政策和辦法來回答和解決。
　　三中全會決定中指出，節約出來的宅基地首先復耕，在符合規劃納入指標下，優先滿足集體建設用地，同時指出“依法保障農戶宅基地用益物權”。現階段我們的法律規定了以滿足廣大農村居民生存、生活需要，限制了以收益為目的物權屬性。那么今后，農戶宅基地使用權作為用益物權的所有屬性如何或能否歸于完滿，成為探索和改革的重要問題。
　　
　　土地改革要確保糧食安全和農民權益
　　中國人民大學農業與農村發展學院院長　溫鐵軍
　　
　　在2007年執政黨的“一號文件”關于農業多功能性的指導思想提出之后，我們認為，作為多功能農業載體的土地，客觀上具有經濟功能之外的生態環保、糧食安全、農村發展、農民保障、村社文化等多項重要功能。而這些功能可以在不同地區依據不同需求作出不同權重，納入土地價值測算；如果在進入土地市場時這種測算也計入土地價格，則會大幅度拉高地價，但其中生態環保和糧食安全等與國家可持續戰略相關的重要功能，仍然未必能夠通過市場交易價格自發體現。因此，土地非農化過程中的土地多元價值，需要與其多功能性有利益關系的多方博弈，不可能簡單化地靠推進市場交易解決。
　　征地沖突與留成之間存在相關性，也就是說征地矛盾的發生頻率與政府給農民留取的土地變現比例及其預期收益分配高度相關，體現的是地位不對等的交易雙方默認產權殘缺條件下的博弈過程。以往經驗可歸納為三種不同模式：
　　一種是江蘇華西村等農村社區組織完全自主地開發自有土地。實質是自主實現社區資源的內部資本化。這種收益分配模式不僅沒有發生矛盾沖突，而且有利于科學發展觀與構建和諧社會的落實。另一種是農村社區組織較高比例留取土地變現收益。這種模式雖然產生的征地矛盾相對較少，但這些地區的農村經濟因級差收益的影響過分依賴“吃租”導致的布局分散和結構調整困難等后續遺留問題。還有一種是農村社區組織僅留5％的土地自主開發。農民只能獲得很小比例的土地變現收益。這種模式產生的征地矛盾最大、沖突最尖銳。
　　據此，建議各地政府考慮建立征地改革試點，至少需要了解農民留取收益比例達到多少，這樣可以顯著降低征地矛盾。
　　
　　改革土地制度，促進城鄉協調
　　北京大學中國經濟研究中心主任　周其仁
　　
　　僅僅農民之間交換土地權益在現代經濟情況下不能達到土地最高收益，但是如果要實現土地最高收益，就容易侵犯農民的利益。怎么處理這個矛盾是土地制度改革當中一個關鍵。
　　這個兩難的問題早就困擾著中國。發生了不少沖突性事件，引起中央政府的警覺，在某個時期不得不叫停農地轉用，或增加行政、法律的控制和規范。同時，我們也看到各地在現實約束條件下，進行了一系列制度變革的探索，主線看來就是啟動農村建設用地直接進入一級土地市場、收縮國家征地范圍，通過強化農民對農村建設用地的轉讓權，讓農民更積極主動地分享高速城市化中土地增值的利益。
　　我自己觀察過的案例，包括江蘇昆山，浙江長興，四川成都的邛崍，北京郊區，以及最近看過的天津的華明鎮和小站，具體辦法各式各樣，其中的經驗和問題也形形色色，但比較共同的一點，就是開始離開了傳統國家工業化的征地模式――所有農業用地轉為非農業用途，單一地由國家征用，由國家單方面決定征地的面積、補償的數額和補償的辦法，多少增加了農村集體建設用地的流轉性、交易性。這些案例都有繼續觀察和研究的必要。當農村建設用地轉為城市工商業所用時，相關利益的各方，包括承包農戶、農民集體、鄉鎮政府、地方政府和中央政府，以及受委托擔任土地整理、置換和開發的公司，究竟怎樣求得利益的平衡和制約，更需要多樣的試驗、觀察和客觀的評價和總結。
　　
　　對當前土地政策的認識
　　中國經濟體制改革研究基金會秘書長，國民經濟研究所所長　樊綱
　　
　　在土地管理制度和政策改革方面，十七屆三中全會邁出了重大一步。我個人認為現在制度有以下幾個要點：
　　第一，長期承包不是私有。長期承包不能用土地去抵押、買斷，去

割裂開土地和農民的聯系。中國有可能讓農民長期不喪失土地。這意味著農民在沒有獲得新的城市社會保障之前，仍然有土地作保障。
　　第二，統籌考慮土地流轉問題。十七屆三中全會鼓勵農民進城，鼓勵農民在城市住下來，而在農村的地可以轉包，使農民真正轉移出來，使城市化得到發展。
　　第三是嚴格控制耕地。嚴格控制耕地向非農用地轉換，這是任何國家政府都要做的，中國也一直在做。
　　第四是城市邊緣地區農地用途轉變時，農民要獲得收益。這叫做物權的保障。其重要意義在于逐步減少征地范圍，農民可以直接參與土地收益權的分享。
　　第五是要認真思考土地用途轉讓過程中土地增值稅的問題。城市邊緣土地漲價，土地價值提升，很大程度上是因為城市投入了大量基礎設施。因此這些土地中的部分收益應該收歸地方政府，繼續用于基礎設施建設。這樣，地方政府財政有了新的來源，農地的價值也適當均等了。
　　第六是農村非農用地轉移和轉讓問題。我個人認為，農用地轉成非農用地還不是當務之急，當前問題的真正焦點是農村非農用地包括宅基地、農村建設用地，如何在城市化進程中轉移用作城市發展。
　　我個人認為，中國確實有可能逐步完成工業化、城市化的進程，而不出現大規模社會暴動和大規模城市貧民。過去的土地制度也完成了幾件大事，通過進一步從現實出發進行改革，相信中國能夠走出一條比較完美的工業化、城市化的發展道路。
　　
　　土地使用制度改革走過30年
　　中國土地學會常務理事　劉允洲
　　
　　土地使用制度改革的起點是1979年，大致可以分為三個階段，每個階段十年。
　　第一個階段(1979年到1988年)是有償、有期限、有流動的土地使用制度從醞釀到發生的十年。第二個階段(1989年到1998年)，是土地有償出讓制度廣泛推行，土地市場建設全面展開并且得到初步發展的十年。第三個階段(1998年到2008年)，是招拍掛制度快速突破的十年，也是土地市場走向規范化的十年。
　　土地使用制度改革走過30年，取得的成就主要可歸納為：一是城鎮土地市場運行的基本制度初步確立，多層次市場體系基本形成。初步形成以國有建設用地使用權為核心的產權制度，以及一系列法律規劃土地權利體系?；旧辖⒘藝型恋厥褂脵喑鲎屴D讓、出租、出資入股等交易制度。二是初步建立了土地政策參與宏觀調控的體系，形成了以供給、需求、價格管理為主要內容的土地市場監管體系。三是土地市場資源化配置，市場成為國有土地資源配置的主要方式。四是促進土地資源的保護和節約集約利用，土地資源利用效率顯著提高。五是促進國有土地的資產化進程，為我國社會主義市場發展提供有力的資金支持。六是適應和促進社會主義市場經濟體系的發展和完善。
　　
　　農村土地管理制度創新與法規政策完善
　　中國土地勘測規劃院院長　朱留華
　　
　　《決定》要求“大力推進改革創新，加強農村制度建設”，“穩定和完善農村基本經營制度，健全嚴格規范的農村土地管理制度”。這就為我們健全農村土地管理制度，系統地完善相關政策措施指明了方向。
　　健全嚴格規范的農村土地管理制度，改革的側重點主要涉及兩項重大制度，一是征地制度，二是農村集體建設用地使用制度。
　　關于改革征地制度，根據《決定》相關要求，對公益性建設用地和經營性建設用地進行明確界定，既是迫切需要，又是難度較大的工作。目前，需要從制定征地目錄的方式入手，確定目錄以外的用地不再征收。這對現行《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定有所突破。城鎮土地利用總體規劃范圍以外的非公益性建設用地，不必通過征為國有的方式，就可以直接使用農村集體土地。
　　關于改革集體建設用地使用制度，《決定》提出，“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”。對此，我們需要修改完善現行法律政策。
　　
　　農村建設用地改革的幾個問題
　　國家發展和改革委員會小城鎮改革發展中心主任　李鐵
　　
　　我認為，農村建設用地改革需要重點研究以下幾個問題：
　　一是如何認識農村集體土地的產權。把所有制和當前城鎮化發展進程中農民的身份地位變化聯系在一起，值得重點討論。
　　二是農民是否可以通過土地和土地上的附加物獲得財產性收益。各地已經在進行實踐探索了，例如在珠三角和長三角以及大城市郊區，各類仍然是集體建設用地的多鎮企業用地，雖然企業已經發展很多年了，但集體建設用地的產權關系沒有發生變化，已經影響到集體建設用地的流通，也直接影響到這些地區產業結構的調整。
　　三是我們如何看待城鄉要素的雙向流動。這方面最大的制約因素就是如何處理城市市場要素投入到農村并且和農村土地發生關系，如何介入到農村集體建設用地市場。
　　四是在空間上進一步加深對城鎮化進程的認識。過去我們認定城鎮化發展進程只是解決農民進入城鎮的問題。當城市的基礎設施向農村的集體建設用地延伸，算不算城市化進程?
　　五是集體建設用地是未來產業結構調整非常重要的基礎。如果能夠有所變通，許多傳統工業企業所占有的集體土地資源是可以作為有效的資產來盤活。
　　
　　現代農業需要創新土地制度
　　農業部政策法規司司長　張紅宇
　　
　　現代農業要有所發展、有所壯大，我認為土地制度是最重要的制度安排。從國情來看，全國13.21億人口，人均耕地只有1.38畝，占世界平均水平的40％。在這樣一種資源狀態之下，如何節約集約利用土地事關重大。
　　怎樣保證農民有更加充分而有保障的土地承包經營權，從土地制度創新的角度來講，有兩方面內容：一方面是要給土地的承包者更加充分的權益。另一方面，經營者要有在更大范圍內獲得配置土地資源的權利。土地的經營模式除了常年經營流轉以外還有季節性流轉，包括生產環節的流轉。土地制度創新的關鍵是怎樣進行土地承包和經營不同權利的分割。
　　土地制度創新要有兩點保障。其一，要提高農業組織化程度。專業化和規?；诤艽蟪潭壬峡梢越鉀Q現在農村從事農業的老齡化現象，也可以在很大程度上避免農業副業化。其二，要分工分業。讓職業化農民從事農業勞動，到異地同樣可以從事農業生產，這是一個職業化的過程。分工分業可以使5億農村勞動力中產生農業企業家、職業農民和不同產業的大戶。
　　最后，建議考慮鼓勵向有文化的青年農民提供長期低息貸款，用于承

租更多的土地。
　　
　　建立新型城鄉土地關系
　　國家發展和改革委員會經濟綜合改革司司長　孔涇源
　　
　　改革開放30年來，我國農村改革包括農村土地制度改革取得了很大進展，城市土地的市場招拍掛制度也加快推進。但城鄉之間由國家以征地的形式壟斷一級市場再推向二級市場，這種城鄉之間的土地配制方式并沒有改變。為了完善社會主義市場經濟體制，必須建立起以市場配置資源為基礎的城鄉土地關系。
　　進入新的發展階段，受到資源短缺影響、效率損失規避和利益關系約束，這種城鄉分割的二元土地分支也已難以為繼。因此，必須按照城鄉一體化發展的要求，盡快建立起符合社會主義市場經濟體制要求的城鄉土地關系，包括市場主體權利的確立機制、市場一體化配制土地資源的機制、土地市場交易體系、土地規劃約束機制以及相關的政策法規體系。
　　
　　以《物權法》為契機推動土地法制建設
　　中國社會科學院法學所民法室主任　孫憲忠
　　
　　黨的十七屆三中全會有很多提法與地權相聯系，很多人已經多次提到要穩定農民和地權，要在穩定地權的基礎上，進一步推動通過土地的市場化，提高農業的效益，提高農民的收益。
　　怎樣把中央的精神貫徹到實踐中去?要立法，要把這些轉化為法律手段，轉化為可以操作的法律規則和程序?！段餀喾ā穼嵤┎痪?，不宜馬上修改?！段餀喾ā芬膊荒軐ΜF行法律做大的沖撞。我們的想法是通過修改《土地管理法》進一步完善我們的產權制度。
　　農村地權的問題較大。物權立法上相對保守和拘謹。國土部門在蕪湖、海南、廣東的南海等地進行的土地制度試驗，已經取得了成績，但在法律上沒有反映出來，有些人認為這些設想有可能造成鄉鎮長隨意調整土地，進一步侵害農民承包經營權。
　　《農村土地承包法》和《物權法》都明確規定，不得隨意調整土地。但是這并沒有貫徹到物權的鏈條里面，有的農村干部對農民說，你今天在這個地方種地，明天就在那個地方種地，地權還是在你手里。其實這樣的理解是有誤差的，《物權法》指的是特定的人支配特定的土地，特別確定了這個地方不能變，這個人也不能變，這在《物權法》是特定性原理。
　　
　　對土地使用制度的幾點思考
　　國土資源部咨詢研究中心副主任　劉文甲
　　
　　近年來，“建立城鄉統一的土地市場”的呼聲很高。本人認為：首先土地市場是統一的，統而不同是正常的。各種各樣的土地權利是不同的，是有差異的，是不平等的。不要因此就斷定土地市場不統一。
　　現在談論地權平等的人多起來了，要求農民集體土地權利與國有土地權利平等的呼聲很高。我對此的思考如下：
　　人們喜歡的平等在哪里?世間萬物，千差萬別。人們獲得的物權也是千差萬別。有權與無權不平等；物權與物權也是不平等的，或曰很難做到平等。
　　地權屬于物權。土地資源作為財產、資產、資本，其固有的特點是不同用途不同價格，不同區位，不同價格。世上沒有兩塊完全相同的土地，因此也沒有兩個平等的地權。
　　土地用途是根據土地自身的適宜性和經濟社會的科學發展需要確定的。土地位置不能移動這是土地特有的自然屬性。土地所在區位的狀況是所在區位的自然條件和經濟社會發展狀況決定，總之，土地的用途和區位是土地的自然屬性和經濟社會屬性決定的。
　　
　　農村土地流轉貴在探索
　　中國社會科學院研究員　劉維新
　　
　　我們探索耕地保護和集體土地流轉，怎么保護好?怎么探索?需要研究“兩權歸一”的問題，要盡快改變城鄉土地產權的二元結構體制。正是因為城市土地是國有的，鄉村土地是集體的，所謂集體現在除了華西村以外沒有集體的概念，既沒有集體經濟，也沒有公共經濟利益，更沒有公共財政。哪里是集體經濟?都是村干部、鄉鎮干部說了算。這次黨的十七屆三中全會提出農村土地流轉和城鄉一體化問題，產權先不動。
　　
　　集體建設用地制度改革初步構想
　　國土資源部總規劃師　胡存智
　　
　　按照黨的十七屆三中全會和改革形勢的要求，我對集體建設用地產權和使用制度提出以下改革構想。
　　第一，建立新型集體建設用地產權體系。借鑒國有土地使用權有償使用制度改革的成功經驗，按照“穩定土地所有權，改革土地使用權”的原則，基本按現狀界定集體土地所有權，重新設定、整合現有集體建設用地使用權，特別是重點明晰、規范現有集體建設用地使用權的各種潛在權益。
　　第二，創建城鄉統一的土地市場和運行規則。可將集體建設用地納入城鄉統一土地市場，參照國有建設用地市場流轉的相關制度，遵循相同的流轉和管理規則，在土地有形市場中自主交易、流轉，實行同地同價、同地同權。
　　第三，制定集體土地收益分配關系。按照初次分配基于產權的原則，凡出讓、出租集體土地的，土地收益應由集體土地所有權人收取，各地政府可按比例對集體土地的出讓金或租金收取集體土地有償使用稅，以稅收方式將應屬于全社會的土地級差收益、土地增值收益大部分回收。
　　第四，規制集體建設用地規模和運行空間?？稍谕恋乩每傮w規劃劃定的城鎮建設規模范圍外，按照明確產權的要求，逐一界定各集體經濟組織的集體建設用地范圍，明晰在規劃期內集體建設用地的最終規模，統一需要征收和不需要征收的集體土地比例，從規劃上保障集體經濟組織土地權益的實現空間。
　　
　　建立集體建設用地市場有助于土地管理
　　中國土地學會副理事長　黃小虎
　　
　　放開集體建設用地市場，有助于加強土地管理?，F在沒有放開，但在經濟發達地區特別是城鄉結合部，在城市土地市場巨大效益的刺激下，農村集體建設用地自發流轉的“黑市”十分活躍。對于大量存在的“違法”現象，政府在管理上其實是“不作為”。而放開集體建設用地市場，政府就要出臺相應的管理辦法，對這個市場加以規范，使之有序發展。
　　放開集體建設用地市場，會不會對城市土地市場產生沖擊?小的沖擊可能有，但根本上是相輔相成的。從目前各地集體建設用地的自發流轉情況看，愿意使用農村集體建設用地的，多為小企業，而大中型企業、跨國公司等，還是會選擇城市的開發區。開放集體建設用地市場后，如引導得當，還會使城市的產業升級和結構調整，有合法的、順暢的出路。
　　放開集體建設用地市場，會不會影響城市政府的土地收益?肯定會有一定影響，但應看到，現在這種從農村和農民身上提取大量城市建設資金的做法，本來就不符合市場經濟規律和不公平。放開以后，一方面使農民增加財產性收入，另一方面，可以形成倒逼機制，促進政府職能轉變，促

進財政體制改革，促進農民工的社會保障制度建設，促進對城市存量土地的集約利用，等等。就是說，這項改革可以成為推進綜合配套改革的關鍵環節。
　　
　　城鄉統籌與土地利用
　　中國人民大學土地資源管理系主任　葉劍平
　　
　　這里主要談一下城鄉統籌發展中的幾種土地利用關系。
　　對于城市土地關系來說，第一階段，土地作為城市積累，是粗放型的利用，第二階段則要伴隨產業調整和城市功能明確，不斷提高土地集約節約利用水平，城市增長發展到一定程度就要實現城鄉統籌和理性增長。城市的功能和產業可以適度分散到農村地區，促進農村經濟社會發展。
　　關于農村土地，農民實際上是擁有土地的有產者，只是我們的制度疏忽了這一點。但為什么目前我國農村生活、生產水平仍然較為低下?制約因素是制度和管理問題。我們經濟發展已經到了必須解決這些問題的階段。
　　對于農村土地與公共物品提供，應該逐步建立完善農村社會保障體系，置換農村土地社會保障功能，促進土地流動和交易。
　　
　　對集體土地入股的一些思考
　　加拿大女王大學城市與區域規劃學院院長　梁鶴年
　　
　　作為生產要素，土地是件實物，是固定的。變成產權是抽象的。變成“股”以后它更抽象。但是抽象的好處是可以把它分割。一塊地很難分，一個產權也不容易分。但是如果產權變成股權，再然后變成股票的時候，就容易拿來分了。
　　土地是資產，也是資源。入股的時候就是把資產跟資源連起來，把產權跟生產資源連起來。我很贊成。唯一的考慮就是將來流轉的時候還是最好把它保留在一個合作社。作為一個整體，農民自己去決定自己的命運。作為一個社員，每一個農民會感覺到他不但參加了生產的活動，也保護了自己的權利。
　　
　　破解城鄉二元土地制度格局的建議
　　國務院發展研究中心研究員　劉守英
　　
　　黨的十七屆三中全會主要精神目標是城鄉一體化，改革的中心工作是消除城鄉二元結構。全會精神為土地制度改革，消除城鄉二元土地制度的格局提供了一個極好的契機。下一步的工作應該是圍繞三中全會精神落實具體的改革舉措和法律修改建議。
　　征地制度改革的基本著眼點應該防止建設用地國有化趨勢。
　　制定加強集體建設用地管理的政策法規。穩妥建立集體建設用地的交易市場，允許省內地區之間集體建設用地指標的交易，形成交易平臺；對合法進入集體建設用地市場的土地、物業應該頒發集體建設用地使用權證和物業權證。
　　研究和出臺農民集體建設用地參與非農建設的政策。在城市規劃范圍內征用農民集體土地時，建議給被征地的農村集體經濟組織按一定比例預留部分建設用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等出租，租金收入以股份形式在村民中分配。
　　
　　以“雙管”促“雙?！?，統籌城鄉發展
　　北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系副主任　林堅
　　
　　從土地管理制度創新的戰略角度出發，應樹立以“雙管”促“雙保”的戰略理念，“雙保”是目標，“雙管”是抓手。“保護耕地、保障發展”是國土資源管理部門必須長期遵循的歷史責任和工作目標。而“雙管”即土地的用途管制、權益管理。
　　一方面，土地用途管制是土地管理的基礎制度，現行的用途管制主要體現出功能性用途管制的理念，未來發展應逐步延伸到政策性用途管制，形成一個綜合、立體的概念，這將涉及到土地管理中的規劃、計劃、利用、耕地保護等一系列環節，也是實行兩個“最嚴格”制度的重要前提。
　　另一方面，土地的權益管理，包括土地的權屬管理、資產管理等一系列內容，應是政府行使城鄉土地統一管理的基礎，土地的確權確利是市場化環境下合理配置土地資源的前提，是土地制度改革和創新的基礎，也是各地在國土資源管理實踐改革中不斷探索的方向。強化土地權益管理，需要逐步明確土地發展權的法律地位，這將涉及到社會整體乃至個體、不同層級區域的發展權利問題。
　　
　　調整耕保制度是土地市場化改革的關鍵
　　中國綜合開發研究院城市經營研究中心研究員　劉憲法
　　
　　在我國的土地市場上，農地轉用與農地轉用后出讓是分離的；政府是土地市場的主導者。
　　從根本上說，當前我國土地市場化改革出現的困境，是這種產權交易的安排使然，要想改變這種安排，就要改變其外部約束條件。決定目前我國城市土地產權交易安排最硬的外部約束條件是耕地保護制度。現行的耕地保護制度不調整，土地計劃管制就不可能放開。
　　耕地保護制度調整的方向是要建立農民自己保護耕地的機制。如果建立了這種機制，農民可以直接與土地使用者達成土地使用權交易。農民自己手中的土地升值了，也就不會隨意將農用地轉為建設用地。在這種制度安排下，地方政府的管理重點是土地利用規劃，以及對用地投資商的資質、信用、土地使用方向、投資規模等進行監管。地方政府可以在促成農民與用地投資商的交易，降低交易成本方面發揮作用。

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