中央財政科研項目結余資金管理問題及對策分析
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摘要：新的中央財政科研項目結余資金留用政策出臺以來，結余資金的使用管理逐漸受到各方關注，結余資金總量變化呈現增長勢頭，落實結余資金統籌使用政策呈現多種方式，反映出的問題呈現多樣性。文章主要就結余資金留用政策落實和執行情況、結余資金使用過程發現的關鍵問題及原因展開深入分析，并提出意見建議，以期推動結余資金發揮更大經濟效應。
關鍵詞：中央財政;科研項目;結余資金管理;問題對策
中圖分類號：F812 文獻標識碼：A
科研項目結余資金留規單位使用的政策規定出臺己4年多，綜合來看，中央高校和科研院所大多能夠按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發<關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見>的通知》（簡稱《若干意見》）等相關文件精神，結合單位實際完善結余資金管理制度，統籌安排使用，促進科研工作。但調研也同時了解到一些單位在結余資金分配使用上由于涉及單位與課題組等多方利益，存在畏難情緒，統籌作用發揮不夠;有的存在結余資金長期掛賬、單位改變資金用途、未嚴格落實結余資金使用規定等情況，結余資金使用有待進一步規范和提高使用效益。
1政策規定情況
關于中央財政科研項目結余資金留用的規定，《若干意見》在《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（簡稱《國發11號文》）內容基礎上進行了調整，重點增加結余資金使用周期，取消結余資金使用情況報項目主管部門的規定?！秶l11號文》規定“項目在研期間，年度剩余資金可以結轉下一年度繼續使用。項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門;未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回”;《若干意見》明確“項目完成任務目標并通過驗收后，結余資金按規定留歸項目承擔單位使用，在2年內由項目承擔單位統籌安排用于科研活動的直接支出;2年后未使用完的，按規定收回”。
2結余資金使用變化情況
2.1結余資金總量變化
結余資金留歸承擔單位使用的規定出臺后，承擔單位和課題組由以往結題前的突擊花錢、轉移套取科研資金、違規列支科研經費，逐步轉向精打細算、“能省則省”，最大限度的減少違規和不必要開支，在調動科研單位和人員自主性前提下，有利于規范科研經費使用，但從另一個方面看，專項資金結余占比增大，總量呈逐年增長勢頭。
2016年科技部三大主體科技計劃驗收項目2746項，財政預算安排174.5億元，經審計結余資金31.8億元，占預算安排的19%，結余比例基本占到預算安排的五分之一。再以部分十二五國際科技合作專項項目為例，2014年完成76個項目結題驗收，結余經費1676.36萬元，占專項經費預算4.4%。2015年132個項目結題驗收，結余經費11472.42萬元，占專項經費預算12.9%。2016年136個項目結題驗收，結余經費11662.45萬元，占專項經費預算17.7%，呈現逐年增長。
2.2結余資金分布情況
對中科院某研究所承擔的27個國家自然科學基金項目、中央部門某直屬事業單位承擔的8個國家863計劃、支撐計劃項目2015-2017年結余資金各科目分布情況進行了合并匯總統計，顯示差旅、會議、國際合作與交流、專家咨詢費等科目結余比例較大、均超過預算金額的50%;另外，設備費中的設備改造與租賃費結余占比較大，達到49.18%。詳見表1。
3結余資金留用模式
通過對64家單位（中央高校19家、科研院所47家）的實地調研，收取科研人員和管理人員2000余份有效調研問卷、一對一訪談和小規范座談500多人次、翻閱查看單位制度規定及課題相關支出賬目300余份，分析、梳理、總結目前中央財政科研項目結余資金留用主要模式有以下四種。
第一，由項目（課題）負責人使用。如某大學規定，結余經費按照直接經費使用范圍，由項目負責人編制預算用于后續科研工作的直接支出。其中人員費支出（包括勞務費和專家咨詢費）比例不得超過結余經費預算總額的50%。
第二，單位統籌用于科研基金。如某大學規定，將結余經費統籌到學校科研預研基金，項目負責人可優先提出基金申請。
第三，按照結余資金使用時間，在單位和項目組間分配。如某大學規定，項目任務目標完成并通過驗收的，自驗收結論下達后的18個月內，結余資金留歸項目組后續研究使用;18個月后結余資金未用完的，由學校統籌用于科研活動的直接支出;2年后仍有剩余的，按國家有關規定原渠道退回。
第四，按照一定比例將結余資金在單位和項目組間分配。如某研究所規定，結余資金30%作為研究所發展基金，用于支持前瞻性科研項目、公共平臺建設及有關費用的直接支出等;其余70%優先用于項目組科研發展直接支出。
上述四種情況從調研問卷統計情況看，結余資金由項目（課題）負責人使用的占比40.16%，由單位統籌用于科研基金的占比10.34%，按照一定比例將結余資金在單位和課題組間分配的占比8.42%，在規定的一段時間內結余資金留歸課題組使用，超過規定時間的由單位統籌用于科研活動的直接支出的占比32.61%。
4結余資金使用存在的主要問題及原因分析
4.1主要問題
一是結余資金長期掛賬。結余資金使用管理涉及院所、課題組、科研人員之間的利益關系，部分單位存在畏難情緒，不敢觸碰各方利益，導致項目結余資金長期掛賬。
二是結余資金改變用途。如某大學學校制度規定，所有的結余經費，學校提取5%的管理費，用于統籌安排和管理結余資金的使用。再如，某大學將國家自然科學基金項目結題經費的20%劃入科研人員績效獎勵基金，剩余80%劃入科研人員科研發展基金。 三是結余資金管理脫節。承擔單位對課題結題缺乏有效管理監督，部分課題結題后，課題組或是院系未將課題驗收結果通知財務部門，導致課題完成結題驗收后依然在使用專項結余經費，財務部門無法將結題課題及時銷賬，對結余資金的管理脫節。
四是結余經費使用存在突擊花錢等現象。由于《若干意見》規定“結余資金由項目承擔單位統籌安排用于科研活動的直接支出”，一些單位在統籌結余資金時將結余經費全部收歸單位科研發展基金，作為所長基金、人才引進或其他科研任務開支費用，原課題組無法繼續使用結余資金會造成一些課題組突擊花錢的現象。
4.2原因分析
存在以上問題的原因是多方面的，既有政策方面的問題，也有法人單位自身問題，主要原因分析如下。
一是結余經費管理要求不夠具體和明確。按照中辦發《若干意見》以及財政部、科技部、教育部、發展改革委聯合發文要求（財科教（2017）6號），均對結余經費管理提出了較原則性的管理要求，比如要求承擔單位出臺結余資金內部管理辦法、落實使用管理權限、加強統籌管理、激發科研人員創新創造活力等內容。但對于結余資金的監督檢查方式尚不明確，承擔單位對結余資金的使用是否需進行單獨核算、如何核定兩年后未使用完的結余資金以及回收方式等具體問題，存在一定困惑。
二是項目主管部門下達書面驗收結論不夠及時?！度舾梢庖姟烦雠_后，雖明確通過驗收的項目結余資金留歸單位統籌使用，但在調研中了解到，因為項目管理部門沒有下達正式的驗收結論（項目通過驗收的通知，結余資金數額的核定），導致部分項目承擔單位將結余資金長期掛賬，沒有使用。民口重大專項特設賬戶己取消，但是單位目前沒有收到相關撤戶通知，資金依然留存在特設賬戶閑置。
三是項目主管部門對項目預算執行率的要求各有不同。結余資金留歸單位統籌使用的規定出臺后，結余資金總量呈現逐漸遞增勢頭，預算執行率相應降低，一些項目執行率不到80%，不同項目驗收管理機構，對項目預算執行率在財務驗收考核標準中存在一定差異，導致承擔單位產生顧忌。有的科技計劃關注執行率，作為驗收的一個重要指標;有的則沒有預算執行率要求。
5意見建議
5.1完善結余資金留用和收回具體配套措施
一是要明確科研項目結余資金管理政策執行的責任主體和行為主體。二是明確相關驗收組織機構下達驗收結論（結余資金核定）時限，確保承擔單位科研和財務管理部門、課題組及時、準確獲取驗收結論等相關信息，為結余資金使用管理提供基礎保障。三是對未按要求制定出臺結余資金使用管理規定、違規使用結余資金、不嚴格執行結余資金使用范圍和要求的單位，要對信用記錄開展信用評價，并根據信用記錄情況和違規情況收繳結余經費。
5.2科學統籌結余資金管理
進一步完善結余資金統籌方式和管理要求。明確結余經費嚴禁用于科研直接支出以外的其它支出;明確科研單位要建立健全結余資金使用科學統籌機制，嚴格落實結余資金使用管理權限，加強結余資金統籌管理，及時準確統計結余資金總體情況，切實發揮單位在統籌安排結余資金使用中的主導作用，確保最大限度發揮結余資金使用效益，確保結余資金的使用做到可查尋、可追訴。
5.3加強對結余資金使用監督
將結余資金使用情況納入監督檢查范圍，對違規使用結余資金的單位和個人，依法依規追究處理。針對近年來在結余資金管理中，一些部門對結余資金管理不嚴，統籌使用結余資金的力度不大，采取有力措施嚴肅查處個別單位未經批準動用結余資金或違反有關規定，擅自調整項目結余資金用途，將專項結余資金調整用于其它項目的情況，以及長期掛賬的情況;進一步加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管，定期或不定期地對部門或單位結余資金使用情況進行監督檢查。
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