論破產管理人分級制度
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摘 要：破產管理人制度是我國企業破產法借鑒國外法律引入的一項新制度，這項制度的引進改變了過去我國處理破產案件的方式，使管理人成為破產案件的核心。新的企業破產法實施后，為了加強對破產管理人的管理，我國各地法院逐步制定并實施了破產管理人分級制度。由于缺乏相關經驗，管理人分級制度不可避免地暴露出了一些問題，唯有在實踐的過程中不斷發現問題并加以解決，這項制度才能夠在我國真正發揮良好的作用。
關鍵詞：破產管理人;管理人名冊;管理人分級
中圖分類號：D91文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）06-0153-03
破產是在債務人無法償還債務或資不抵債時，債務人或債權人向法院申請宣告破產，按照破產程序償還債務的法律制度。破產是企業退出市場的重要途徑，在我國現階段的經濟環境下，建立良好的市場退出機制，有利于優化資源配置，加快經濟結構和產業結構調整，從而促進我國經濟發展質量的提高。破產管理人，顧名思義，是在企業的破產案件之中，在破產程序啟動之后依法設立的，在法院的指定和監管之下，接手破產企業，負責破產清算事務的專門機構，例如進行破產財產的保管、清理、估價、處理和分配等。當今世界各國關于企業破產的立法或本國的商法典中，大多數都有破產管理人制度的相應規定。破產管理人制度不是憑空產生的，這項制度的起源最早可以追溯到古羅馬時期的債權人自力救濟主義，發展到今天有著廣泛而深厚的歷史基礎和法律淵源。
現行的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱企業破產法）于2006年8月27日通過，2007年6月1日起施行。其中首次規定了我國的破產管理人制度，并專門設立第三章作為管理人系列規定的獨立章節，明確了包括管理人的選任方式、管理人的資格、管理人的職責等在內的相關問題。與此同時，最高人民法院還頒布了《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（以下簡稱《指定管理人規定》）和《關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》作為配套規定與企業破產法同時施行。這些法律法規和相關司法解釋共同形成了我國現階段的破產管理人制度。從破產管理人的職能中不難得知管理人在破產案件中起著至關重要的作用，管理人直接影響著企業破產程序的開展和破產案件的最終走向，與債權債務人、破產企業員工和其他利害相關人的切身利益息息相關。甚至可以說，管理人就是整個破產程序的核心。
一、 破產管理人分級制度介紹
根據我國企業破產法和相關司法解釋規定，各地法院應當根據一定的標準和條件制定各地的管理人名冊，依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構和個人可以申請編入管理人名冊，提交相關證明材料，由人民法院組成專門的評審委員會對其進行審核，最終決定編入管理人名冊的社會機構和個人。具體破產案件的管理人由受理企業破產案件的人民法院采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式指定，一般從本地管理人名冊中指定社會中介機構擔任管理人，相對簡單的企業破產案件可以指定管理人名冊中的個人作為管理人。
但法院通過管理人名冊隨機選任的方式往往達不到破產管理的效果，且部分法院沒有設立明確的準入和退出機制更易造成管理人名冊僵化，發揮不出其應有的積極作用，暴露出種種弊端。因而在此基礎上，除了對編入管理人名冊中的管理人進行管理，我國許多地區還推出了管理人分級制度，并陸續出臺了關于破產管理人分級管理辦法的文件，按照一定的標準對管理人名冊中的管理人劃分等級。當下也已經有越來越多的法院趨向于對管理人進行分級管理。以深圳市中級人民法院出臺的《深圳市中級人民法院破產案件管理人分級管理辦法》為例，該辦法規定對編入管理人名冊的社會中介機構進行分級管理，按照綜合考核結果劃分為一、二、三級管理人。同時還根據案件類型、影響范圍、價值總額等標準將破產案件分為三類——重大復雜破產案件、普通破產案件和小額破產案件。規定一級管理人可以作為所有三種破產案件的管理人，二級管理人可以擔任除重大復雜案件以外的其他兩種破產案件的管理人，而三級管理人只能擔任小額破產案件的管理人。法院評審委員會結合管理人提交的材料，以管理人的執業能力、職業操守、工作績效、勤勉程度等為考察因素綜合認定管理人的等級，根據考核的結果有相應的進入和退出機制。確定具體破產案件管理人的方法為：由人民法院按照案件類別在具有相應資格的不同等級管理人名冊中采取搖號等隨機方式指定管理人。目前，在深圳市中級人民法院的官方網站上就能夠看到當地的破產案件管理人分級名冊。
此外，據了解，全國多地法院的做法都與深圳市中級人民法院相似，頒布了類似深圳市中級人民法院對于破產管理人分級的管理辦法，采取的分級方式也是大同小異。普遍上均是對已經被納入本地管理人名冊的破產管理人劃分等級（多數分為三級），限定部分較高級別管理人的人數，設立相關的進入和退出機制，規定成為較高級別的管理人的方式及其所應當具備的條件或資質。明確在處理不同類型的破產案件時選任管理人的方法，一般也都規定了較為復雜重大的案件只能由較高級別的管理人負責，較低級別的管理人可以處理相對簡單的案件等制度。法院指定管理人時就從具有相應資質且自愿報名的破產管理人之中采取隨機搖號等的方式進行指定。
對破產管理人進行分級管理的辦法相比之前不加任何區分地盲目隨機選任的方式無疑是進步了一個臺階。“對癥下藥”的特點不僅便捷了法院的具體選任和管理工作，也能夠有效推動破產程序的有序開展，節約本就緊張的司法資源。但在此過程中，管理人分級制度也暴露出了一些缺陷，加劇了管理人自身職業環境的不平等性，出現了一些不公平的現象。本文將全面地對破產管理人分級制度進行剖析，以期為我國破產管理人制度的完善和管理人行業的發展提出建設性的意見。
二、 破產管理人分級制度的優勢
（一）保障破產管理人的工作質量
在目前，我國整個破產管理人群體不夠成熟、社會中介機構執業能力和總體素質不均衡的情況下編制管理人名冊，法院再根據一定的標準對管理人進行分級的做法，在一定程度上相當于設立了職業準入機制，這樣就可以區分出不同資質的破產管理人。一方面使法院了解破產管理人的真正實力，方便法院管理和選擇;另一方面使破產案件能夠讓具有相應資質的破產管理人接手，保證了管理人的工作質量和效率。由于破產管理人在破產案件中處于核心地位，在保管、清理、分配和處置破產財產以及對債權債務的認定和清收等方面均有較大的權力，甚至可以直接影響破產案件的最終發展，因此選定適當的破產管理人尤為重要。根據案件的復雜程度和影響力的大小指定不同級別的管理人負責，由能力較高的管理人處理較為困難的案件，能力稍次的管理人處理相對簡單的案件，能夠較好地保障管理人處理破產案件的專業性和破產管理人的工作質量，促進破產程序的高效有序運行，降低責任風險，優化管理人團體的資源配置，提高工作效率，減輕法院的負擔和壓力，維護社會的穩定。 ?。ǘ┐龠M破產管理人能力的提升
從較為通俗的角度來說，破產管理人分級制度就是管理人行業中優勝劣汰、適者生存的自然法則的生動體現。法院通過設立一定的資格準入標準，再進行分級管理、定期考核，雖然不是直接的競爭機制，但無形之中其實創立了一種隱藏的競爭機制。在考核中處于較低等級的破產管理人為了能夠處理更為重要、更加復雜的破產案件，也為了能夠獲取更多的管理人報酬，勢必想要成為更高等級的破產管理人。因此這樣的分級制度具有一定的激勵作用，促使在分級過程中暫時處于稍低層級的管理人努力提高工作能力和處理破產案件的水平，進入到更高級別的管理人中。這樣一來，管理人的業務能力和工作水平就能得到大幅提高，我國破產管理人團隊的整體能力也必將提升。
大多數具有破產管理人制度的其他國家對管理人都有較高的資質要求，有些國家已經設立了破產管理人專門的職業資格考試制度，要求須通過考試才能夠成為破產管理人。雖然我國目前還沒有設立專門的管理人職業資格考試，但已然形成的管理人分級制度也反映出了我國對破產管理人素質的高度重視。這樣具有較為明確的標準和條件劃分等級的制度有利于激發地區破產管理人之間形成一種良性競爭機制，促使其不斷提高業務能力和處理破產案件工作的質量和效率，也與國家對于管理人能力的重視相契合。
（三）推動破產程序有序進行
對管理人進行分級選任和管理的辦法能夠使法院更加具有針對性地為破產案件選出合適的管理人，真正達到破產管理的效果。這種“精準選任”的方式有效避免了之前隨機選任帶來的程序上拖沓緩慢和能力上不對口的現象，是對現階段緊張的司法資源的高效節省。并且由法院來進行分級選任，能夠推動破產程序的公平、公正、有序、有效開展，避免因管理人選任的不到位留給債務人時間和空間進行抽逃資金等一系列惡意逃債的行為，也避免了管理人同債務人惡意串通利用管理人在破產案件中的主導地位侵害債權人利益現象的發生，充分保障了債權人的合法權益。當然，對管理人分級選任的管理制度也能夠加速促進整個社會資金的流動運轉，及時解決債權債務糾紛，化解社會矛盾，有利于破產案件的盡早合理解決，促使破產企業及時退出市場，優化社會資源。
三、 破產管理人分級制度的缺陷
?。ㄒ唬┰斐尚袠I內部兩極分化現象嚴重
將破產管理人劃分等級的做法固然解決了管理人業務水平、工作能力不一的問題，但是另一方面也逐漸造成了我國管理人兩極分化的現象。具體表現為較高級別的管理人能夠從事更多的專業性較強且復雜重大的破產案件，能夠接管破產案件的機會也較多，在處理案件的過程中可以積累大量的實務經驗，其工作能力也能夠在此過程中得到不斷的提升，獲得的報酬也因此較多。而稍低級別的管理人囿于當前破產管理人分級制度下對其能夠負責案件種類的限制，一般只能接手較為簡單、資產較少的案件，總體從事破產案件的機會也少。他們本身因為缺乏相應經驗或工作能力欠缺而被評為較低級別的管理人，后又因為處于較低級別而無法接手更多的案件來積累經驗，尤其是重大復雜、財產較多的破產案件，反過來又因此被限制了發展，導致缺乏實踐經驗的還是缺乏、工作能力不足的依然不足。此外，在報酬方面由于較低級別的管理人一般都從事一些小額的、資產較少的破產案件，在某些情況下，他們可能都無法獲取報酬，甚至還需要自行墊付破產費用，嚴重打擊了他們從事破產工作的熱情和積極性。在我國法院仍然采取現有標準和方式對破產管理人分級的情況下，稍低級別的管理人很難升級為較高級別的管理人。長此以往就造成了惡性循環，只能使好的越來越好、差的越來越差，嚴重影響我國管理人隊伍整體素質的提高，同時也不利于剛剛入行從事管理人職業的社會中介機構、不利于整個管理人團體的成長和發展。
?。ǘ┳璧K破產管理人行業整體發展
根據《指定管理人規定》，各地法院一般只能從當地的管理人名冊中指定具體破產案件的管理人，對于商業銀行等金融機構以及全國范圍內影響重大、法律關系復雜的破產案件，才可以從所在地區高級人民法院編制的管理人名冊列明的其他地區管理人或者異地人民法院編制的管理人名冊中指定管理人。從最高人民法院司法解釋的規定中可以看出，當指定管理人接管破產案件時，通常都只能局限于本地區的管理人。這種規定雖然考慮到了當地的管理人應該對當地的企業更為了解，處理破產案件時能夠更得心應手，但也造成了不同地區之間的管理人并不流通的局面，管理人行業內部也缺乏一定交流機制。顯而易見的是，就我國當前總體經濟發展狀況而言，與東部沿海發達地區比較，我國西部內陸地區的經濟相對落后，企業數量相對較少，所以法院受理破產案件的數量也相對較少，相應地區的破產管理人處理破產案件的數量也相應較少。當地的破產管理人缺乏經驗和實踐操作機會，若再加上法院的管理人分級制度，一些剛剛入行或者工作能力暫時有所欠缺的破產管理人就幾乎沒有處理破產案件的機會。不同地區的破產管理人處理破產案件的機會和數量存在差異，進一步使得各地區的管理人之間能力和水平具有差異，從而造成全國范圍內管理人整體發展不均衡、管理人素質參差不齊的現象。況且就管理人行業而言，我國缺乏專門的官方性組織，沒有固定的行業協會和溝通機制，各地區管理人也并不流通。國家缺乏對管理人行業發展的整體引領機制和思路，各地區的管理人各自為營，阻礙行業整體發展。
?。ㄈе缕飘a管理人不平等職業環境的產生
《指定管理人規定》里明確規定，各地法院一般應當根據管理人名冊所列名單隨機公開指定管理人，可以采取的隨機方式有輪候、抽簽、搖號等。對于商業銀行等金融機構或在全國范圍內具有重大影響的案件，可以采取公告方式邀請管理人名冊中的社會中介機構參與競爭并從中指定管理人，即在指定管理人時以隨機指定為主要方式，以從競爭中指定為輔助方式。但以搖號、抽簽等方式隨機指定管理人的方式本身就存在較大的靈活性，法院在其中的可操作空間也較大，在對管理人進行分級的過程中也可以適當地進行干預和操作，讓一些與法院有利益牽扯的破產管理人成為較高級別的破產管理人。實踐中出現了有些社會中介機構短時間內連續被指定為管理人，而有的中介機構可能一年到頭都沒有一次被指定為管理人的現象，而且這種現象的存在還比較普遍。另外，以一定的標準對管理人分級并限制不同等級管理人所能接手案件種類的做法本身就是一種不平等的現象，造成了管理人職業環境的不平等，管理人的能力在一定時間內固然存在高低差異，但是其所享有的被平等對待的權利都是一樣的。而且有些法院對于管理人等級的劃分以其從事破產工作的年限為標準，這樣單純以所謂的從業時間論資質的做法，難免會有些偏頗，也無法使各管理人信服，容易降低法院的威信力和公信力。這種不平等的職業環境不僅不利于管理人良性競爭機制的形成，也不利于破產管理人自身能力和素質的提高，打擊其工作積極性。 （四）缺乏固定的管理人團隊和整體運作模式
我國目前的管理人名冊中的管理人大多為律師事務所、會計師事務所等社會中介機構，破產清算事務所只占據極少數，這就意味著多數破產案件的管理人并不是專門從事破產案件的機構或個人。在處理破產案件的同時，這些管理人還有其他的社會工作需要完成，即便是法院管理人名冊中較高級別的管理人都很少有專門的管理人工作團隊。而且對于較為優質的律師事務所和會計師事務所這樣的社會中介機構而言，他們實際上在其他領域擁有更多的業務，并不以破產業務作為主要業務。在處理破產案件時很多都是臨時組成管理人團隊，管理人的隊伍具有較大不確定性和隨機性。但是對于破產案件尤其是重大破產案件這種較為復雜、社會影響力大、牽扯人員多、涉及資金大的案件，需要更多的人員進行分工合作去完成復雜繁重的工作，也需要一定的默契和配合。在團隊人員同時兼任其他社會職務的情況下，他們的主要精力一般都放在處理其他工作上，無法全身心地投入到工作之中，容易拖慢破產程序的進程。此外，在無固定管理人團隊的情況下，在處理復雜案件時，管理人之間分工配合不夠默契、凝聚力不強，短時間內無法高效完成工作任務。造成這種現象的原因，除了受我國的歷史傳統影響外，管理人分級制度和指定管理人方式的不確定性也是重要因素。因為一旦固定了管理人團隊就代表團隊要有日常的固定成本支出，而隨機方式指定使管理人團隊無法得知是否能夠接手破產案件，也即無法確定團隊的工作所獲報酬是否能夠滿足日常開支的需求和分給各個成員的報酬，所以在分級制度和隨機選擇方式的制約下目前也難以形成固定的管理人專業運作團隊來專門從事破產企業管理工作。
四、 完善管理人分級制度的思考
?。ㄒ唬└淖兎ㄔ弘S機指定管理人的方式
筆者建議，在法院指定管理人時取消抽簽、搖號等能夠留下可操作性空間的隨機不確定的方式，在指定管理人時可由具有接管破產案件意愿的破產管理人向法院提交相應企業破產案件的處理計劃，以公平方式進行公開競爭。為了減少法院的工作量并提高處理破產案件的效率，法院可采用限制每個破產案件報名數量的方法。例如，規定稍微簡單的破產案件每次只能由兩名管理人報名，稍微復雜一些的破產案件每次可以由3—4位破產管理人報名?？梢圆扇【W上報名的方式，實行先到先得，既做到了公開透明，也減少了法院在其中的可操作空間。確定破產案件報名的管理人后，再由法院組成的專家評審委員會對不同管理人的方案進行審核，確定最終管理人。出現沒有管理人報名的情況時，法院可以采取隨機方式指定管理人。這樣就能夠減少隨機方式的不確定性，增強指定管理人工作的透明度，讓有意愿從事破產案件的管理人都有一個憑借實力公平公開競爭的機會，減少了不平等現象的產生，也讓真正有能力、有資質的管理人能夠接手破產案件。根據我國現狀和管理人分級制度在一定程度上的優越性，暫時無法改變管理人分級制度，所以可以繼續對管理人進行分級，但應當建立更為公平公正公開的等級考核認定機制，所有法院都應當有明確的進入和退出機制，在指定管理人時應當更加開放包容，如果有較低級別的管理人對從事較為重大復雜破產案件的工作具有強烈意愿，法院應當酌情給予一定的參與和學習機會，促進其能力的提高和工作經驗的積累。
?。ǘ┙M建專門的管理人協會，推進管理人職業化發展
世界上許多其他國家都設立了專門的破產事務管理機構，如英國的破產署、美國的破產托管人管理辦公室、加拿大的破產監管辦公室、俄羅斯的聯邦政府企業重整與破產管理局。目前我國只有少數地區（如廈門、杭州、濟南、南京等）設立了破產管理人協會，為了更好地促進管理人行業的發展，筆者建議在全國范圍內普遍性地建立破產管理人行業協會，加強各地管理人之間的交流。國家也要盡快出臺關于管理人隊伍建設的統一規劃和發展辦法，鼓勵不同地區的管理人之間加強交流溝通，定期舉辦業務培訓會和經驗交流會，召開全行業的會議，交流各地在處理破產案件時遇到的疑難問題以及如何更好地推動破產程序全面有序展開，發展我國的管理人團隊。國家應當有所側重和傾向，落實扶持性政策，著力提高全地區、全行業管理人的素質，促進我國管理人隊伍的整體發展。
同時，筆者建議國家應該鼓勵管理人團隊的專業化、職業化發展，可以對外國相關制度進行一定借鑒，如法國實施的破產管理人專職制度。推進管理人的職業化進程，使管理人全身心地投入到破產工作中，提高工作效率，也有利于我國管理人行業走向更加專業化、職業化的道路，同國際社會接軌。未來，為了進一步規范管理人群體，減少不同地區管理人的能力差異，國家還可以設立破產管理人職業資格考試，將其作為和國家統一法律職業資格考試、注冊會計師考試等一樣的行業內部職業資格準入考試，進一步優化我國管理人的職業環境，提高管理人團體的整體素質。
?。ㄈ┲鸩椒砰_管理人執業的地域限制，促進市場化發展
我國只能從當地管理人名冊中指定管理人的規定限制了破產管理人的流通和市場化發展，這樣的規定相當于設置了一定的地域保護，同我國市場化社會經濟的發展也不相適應。在將來，我國應當逐步放寬對管理人的地域限制，使各地區的管理人都能夠加入破產案件中，保障行業內部的充分競爭，讓其他地區有能力的破產管理人也能夠接管本地的破產案件。在管理人職業化發展的進程之中，放開地域限制、促進市場化發展也是破產管理人整個行業未來的發展趨勢。
以實行破產管理人分級制度為主流的今天，無疑是對過去破產管理人管理制度優化的結果。但如何解決管理人分級制度存在的問題、改善和優化管理人的職業環境、具體配套措施如何落實等在我國的立法層面仍然留下了很大的發展和完善空間，在理論層面也需要更加深入的探討，此外也有待于在司法實踐中進一步推進和落實。
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作者簡介：
李曉涵，女，山東聊城人，湖南師范大學法學院學生。
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