除弊新稅制
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作者: 許善達
對勞務實施營業稅雖有歷史原因，但其弊端至今未除。如果不改革，將延緩中國經濟增長方式轉型
新稅制實施了十幾年，隨著時間的推移，對新稅制的肯定越來越多了，對新稅制成功的認同也越來越多了。有人把1994年財稅改革列為上世紀末到本世紀初中國最重大、最成功的改革。不管這個判斷能不能形成社會共識，我是贊成的。雖然如此，從新稅制出臺那天起，各種對新稅制“弊端”的批評就一天也沒有停止過，對新稅制的爭議也一直沒有停息過。
歐洲以及世界上絕大多數實行增值稅的國家，都是對商品和勞務共同征收的。中國也曾設想過同樣的方案。但是，1994年的新稅制只對商品征收增值稅，而對勞務保留了營業稅，在商品領域否定舊稅制中的產品稅，是因為產品稅的重復征稅引起了一系列弊端。既然如此，為什么對勞務領域實行的同樣是重復征稅的營業稅卻置之不改呢？不是因為別的，其原因就是“分稅制”。
在舊的中央財政與地方財政的關系中，中央收入只有30%左右，在“分稅制”的設計中，確定中央收入比重要在1994年當年達到55%，以后每年增加1個百分點，五年后中央收入比重要達到60%。在這個外部條件的限制下，如果增值稅收入在中央和地方之間分配比例確定為75%和25%，那么，營業稅就只能定為地方稅。假如對勞務也改為增值稅，為了實現中央55%的收入比重，就要降低增值稅中央75%的比例，這會影響1994年以后五年內中央收入每年增加1個百分點的目標。如果商品增值稅仍實行中央和地方75%和25%分享的比例，那勞務增值稅就要實行另一個比例，這在實際工作中是無法嚴格劃分操作的。
在這種情況下，在商品領域推出增值稅，在勞務領域暫時保留營業稅并基本作為地方收入以保證“分稅制”的實施，就是必然的、也是無可奈何的選擇了。
雖然是在諸多外部條件限制下對勞務選擇了營業稅，但實事求是地說，對這一選擇會給國民經濟發展帶來何種負面影響，當時的估計是很不充分的。經歷了十幾年的實踐，現在看，至少下述弊端至今未除，對國民經濟負面影響依然如故。
――首先，由于營業稅保留了重復征稅的弊端，因此，勞務領域稅收負擔總體上高于商品領域。這種稅負差別必然影響服務業的發展，而這個結果和我們加快發展第三產業的國策顯然是相悖的。
這么多年來，在中國產業結構調整戰略中，增加第三產業比重的目標始終無法按規劃實現，成為研究國民經濟發展戰略的一個“永恒”話題。不能不說，營業稅1994年沒有改革為增值稅是重要原因。
――其次，只有在境外提供勞務才能免征營業稅的政策，限制了人員在境內而勞務出口到境外的行業的發展。
從上世紀80年代開始實行的商品出口退稅政策，在1994年全面推向商品領域增值稅以后，零稅率的退稅政策為中國成為“世界工廠”發揮了不可或缺的作用，也為解決中國幾十年外匯儲備低的問題，提供了政策前提。退稅政策的貢獻怎么估計也不會過分。但是，勞務出口由于營業稅的原因，只對提供勞務的人員在境外提供勞務，才享受免征營業稅的政策，如果提供勞務的人員在境內，而勞務出口到境外，就不能享受免征營業稅的待遇。這個政策和商品出口明顯存在不一致。商品出口退稅并不要求商品制造人員到境外去，而營業稅則規定提供勞務的人員在境外才可免征，豈不荒唐可笑？更令我們這些從事稅收工作的人汗顏的是，只是由于文化部門的努力，才允許翻譯人員在境內的翻譯作品出口到境外，可以免征營業稅。在商務部的推動下，若干城市“CALL CENTER”免征營業稅試點，也是只開花不結果，全面推行遙遙無期。
如果增值稅出口退稅政策是制造業發展不可缺少的政策前提，那么，廢除提供勞務的人員在境外提供勞務才免征營業稅的政策，只以勞務出口境外為惟一條件，實行免征營業稅，就是不能再拖延的決策了。
事實上，即使實行了這項決策，勞務出口的退稅仍然是不充分的，因為出口勞務的購進中所含增值稅和營業稅都未退稅。雖然如此，可以預期，勞務出口免征營業稅會盡快實行，也必然對勞務出口及國內第三產業發展發揮巨大作用。
――最后，增值稅和營業稅相互不能抵扣，限制了中國技術開發企業發展，延緩了中國國民經濟增長方式的轉變。
在經濟生活中，商品和勞務是相互交叉的，生產商品需要投入勞務資源，同樣，提供勞務也需要投入商品資源。但是，由于商品領域實行增值稅，勞務領域實行營業稅，增值稅實行購進抵扣制度，營業稅則不實行購進抵扣制度。這就必然在抵扣問題上引起一些混亂。
實際上，十幾年來，已經有幾十項營業稅允許在營業稅中抵扣的政策付諸實施了。但是，由于在原則上沒有明確購進中所含稅款均應抵扣，所以，除個別政策外，營業稅自身不能抵扣，當然更不能抵扣增值稅了，而增值稅除運費外也不能抵扣其他購進中的營業稅。這是一種隱性的重復征稅。應該在深化稅制改革中予以解決。
――增值稅不允許抵扣營業稅的政策中，對國民經濟損害相當大的一項是：購進技術、無形資產等所含營業稅及增值稅不允許抵扣。
很多人只看到這項政策不利于企業購進技術的負面影響，其實，這項政策最大的危害在于它極大地限制了中國技術開發企業的發展。可以想象，如果一個制造業的企業銷售產品時，不能向購買方提供能夠抵扣稅款的發票，這個企業還有生存能力嗎？而中國的技術開發企業，就是不能向購買方提供可以獲得抵扣稅款的發票。從某種意義上說，中國的營業稅稅制在相當的程度上，束縛著技術開發企業的發展，當然，最終必然延緩中國國民經濟轉變增長方式戰略的實施。
由于受到種種因素制約，增值稅和營業稅并存的局面，可能還將維持相當長的一段時間。在此背景下，一個可以考慮并能夠較快見效的辦法，是實現增值稅和營業稅之間的相互抵扣。這在運費方面已經做到了，還需擴展到其他方面。
除營業稅稅制問題，增值稅轉型改革也需提上日程。
1998年中國面臨通貨緊縮形勢時，本應果斷推出消費型增值稅改革，但擔心這項改革會給財政收入帶來壓力的意見成為主流。其實，既然可以發行國債，用財政赤字搞基礎設施建設來刺激需求，為什么不能增發國債多搞一點赤字，來推出消費型增值稅改革呢？給企業增加投資動力與基礎設施建設，二者刺激投資需求的效果是一樣的。以財政收入壓力做理由在邏輯上是站不住的。
2003年，通貨緊縮過去，通貨膨脹的苗頭出現，認為消費型增值稅試點會助長通貨膨脹的擔心又出現了。經過幾次不同經濟形勢下對這項改革的討論，我們發現，無論經濟形勢發生什么變化，對這項改革的效果總會有擔心，而且在不同經濟形勢下的理由也是變來變去：通貨緊縮時擔心的理由是經濟發展速度慢，稅收收入增長速度也慢，消費型增值稅要減少收入，自然不能搞；通貨膨脹時擔心消費型增值稅會刺激投資，助長通貨膨脹，當然也不能搞。經濟發展順利時，又認為不搞消費型增值稅也有這么好的形勢，擔心搞改革會自找麻煩。
形勢千變萬化，出現各種擔心是自然、正常的。幸運的是這些擔心沒有影響財稅部門執行國務院決定的決心。東北地區消費型增值稅改革試點的成功經驗表明，消費型增值稅試點沒有引發通貨膨脹。
全社會已經形成共識：消費型增值稅改革的時機已經成熟。任何時候，只要國務院作出決策，稅務機關完全可以順利地實施這項1994年以后深化稅制改革中最重要的措施?！?
作者為國家稅務總局原副局長。該文已輯入《50人看三十年》一書，將于今年9月由中國經濟出版社出版
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