農村發展新布局與金融支持新路徑

來源:用戶上傳      作者: 習輝

　　近年來，全球氣溫變暖，極端氣候頻發，洪澇旱災危害增大。僅2010年，我國就有437條河流發生超警洪水，洪澇導致全國受災人口達2.1億。一邊是洪澇，一邊是干旱。同年我國西南和內蒙古中部等地遭遇重旱，受旱面積占全國的九成以上。特別是西南地區受旱時間長達半年之久，歷史罕見，受旱農作物面積一度超過1億畝，農村大面積歉收。建立完善的水利基礎設施，從根本上防洪抗旱減災，改變生態環境亟為可待。同時，我國新農村建設也面臨水利基礎設施投入長期嚴重不足的瓶頸。2011年1月29日，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》適時發布，部署農村水利基礎設施建設。至此，中央已連續頒發八個“一號文件”，全面部署新農村建設。
　　
　　農村發展新布局意義深遠
　　
　　2004年以來，中央連續發布以“三農”為主題的中央“一號文件”，強調“三農”問題在中國社會主義現代化時期“重中之重”的地位。2004年，發布《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，以調整社會再分配，提高農民收入；2005年，《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》，以增強農業生產能力，提高農業生產效率；2006年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》對新農村建設進行整體規劃；2007年，《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，進一步指導新農村建設的方案和措施；2008年，《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》；2009年，《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》；2010年，《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》；2011年，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》。八個“一號文件”，從提高農民收入到整個新農村建設布局，逐步推進、深化，黨中央可謂深謀遠慮，用心良苦。
　　
　　推進新農村建設是保增長、調結構的關鍵措施
　　農業是我國的重要基礎產業，我國有廣大的領土是農村，8億農民的生活幸福安定更是關系著國家穩定發展。目前，我國廣大城市居民基本實現小康生活，而農村基礎設施、生活水平和農民收入與城市還有很大差距，“三農”的發展空間很大。在國家財政積累也比較豐厚的基礎上，應該抓住新農村建設之機，積極實施財政政策，加大國家對“三農”的財政轉移支付，建立并完善農村社會保障和醫療制度，促進農民消費；同時加大政策傾斜和金融支持力度，積極調整經濟結構，保證農業增產和農村增收。
　　從國際環境來看，全球金融危機對我國造成的影響，最大的應該是我們的出口大幅下降，出口企業瀕臨轉產或倒閉，導致驅動經濟的三駕馬車之一――出口停滯不動。再加上我國居高不下的外匯儲備不斷面臨美元貶值的壓力，人民幣匯率政策飽受外界壓力，調整經濟結構和政策，拉動國內消費成為應時之需。消費欲望和購買能力同時具備才構成有效需求。而擁有八億農民的農村是個廣闊的市場，如果成功實現了農村生產能力的提高，增加了農民收入，保障了農民的醫療和養老問題，使得農民老有所養，病有所醫，購買欲望才能真正轉化成有效需求，需求又會帶來新的供給，增強整個農村市場活躍度，從而促進經濟增長的良性循環。牽一發而動全身，一著活則全盤皆贏?！叭r”問題，可以說是當前我國經濟需盤活的重要一著?！叭r”或可由“問題”變成未來經濟增長點。
　　
　　農村水利等基礎設施建設是農村發展之源，將加速城鄉一體化
　　基礎設施是典型的公共產品，基礎設施規劃與建設應具有前瞻性，超前于經濟的發展和需要。有了基礎設施的配套，經濟發展才有潛力和后勁。農田水利更是農業發展之本，其對農村經濟的基礎性作用舉足輕重。研究表明：農村基礎設施投資與農村農業經濟增長、非農經濟增長、農民收入增長等構成長期均衡關系，農村水電與后兩者之間不但構成長期均衡關系，而且還存在單向因果關系，同時農村社會進步對基礎設施的依存度較高。
　　2011年的“一號文件”將水資源的戰略定位上升到關乎國家安全的高度，第一次鮮明提出水利“具有很強的公益性、基礎性、戰略性”，是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐。文件明確水利改革發展的指導思想為把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，注重科學治水、依法治水，突出加強薄弱環節建設，大力發展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設節水型社會，促進水利可持續發展，努力走出一條中國特色水利現代化道路。在這些舉措的保障下，農業增收才能改變過去高風險“靠天收”的狀態。政府主導加大對農村的
　　投入，農村基礎設施齊備了，農民收入就有了保障，城鄉差別縮小，有利于加快我國城市化進程。
　　
　　推進新農村建設將整體改善農村金融生態，利于金融經濟共榮的良性循環
　　由于農業的弱質性和農業生產“靠天收”的高風險性，農村金融生態不良，金融服務缺乏。農業基礎設施等公共產品使用的非排他性，使得其投資渠道很難市場化。政府主導投入，推動農村水利等基礎設施建設，保障農業產能力的提高和農民增收，逐項因素能夠逐步改善金融生態環境，促進農村金融發展。農村多元化、多層次經營模式的探索，農林畜牧綜合化經營，以及農村小農場經濟和產品加工本地化，將大幅提高農村生產能力，增加農民收入，擴大農村就業。
　　同時，新農村建設的推動，政府加大對農村地區的資金投入會帶動社會資金向農村地區轉移，促進農村地區經濟和金融發展的良性循環。政府對農村地區的投入有幾方面，農村基礎設施，比如公路、水利，還包括農民醫療保險、農業保險，農村地區的公共基礎設施逐步完善，農村地區分攤風險的機制逐步建立，農村金融機構的信貸風險將會逐步降低，信貸風險降低，金融機構就會有信心在農村地區加大投入。從而，使得農村經濟發展和金融發展互利雙贏。
　　
　　新農村建設金融支持的短板
　　
　　2004年后每年的中央“一號文件”都強調金融對農村經濟的支持，經過近幾年的發展，我國農村金融體系取得了長足進步，初步形成了適應“三農”發展的多層次、廣覆蓋、可持續的農村服務體系，除了商業銀行以外，農村金融服務體系中也有保險、證券機構，還有其他一些民間小額貸款機構、擔保機構等等。從金融體系來說，金融機構種類已較齊全，能夠支持著農村經濟持續高速發展。但是，整個農村金融生態發展等方面還存在諸多不足。
　　農村基礎設施投入不足，制約整個農村金融生態建設。由于我國多年來優先發展工業，農村基礎設施嚴重不足，農業用水缺口相當嚴重。國家對水利等基礎設施的欠賬太多，長期投入不足。加之縣域地方財政大都是“吃飯財政”（即地方財政僅能滿足靠財政支付工資的地方政府機構），部分縣級財政甚至拖欠工資，很少有財力投入農業水利建設。現存的很多水利設施大部分都是上世紀50～70年代靠發動群眾大會戰興建的，且多數已成為病險水庫。改革開放30年來，國家也曾集中巨大財力投入水利基礎設施建設，先后建成三峽大壩、黃河小浪底水庫等重點工程，但對農業、農村發展需要的基礎水利設施卻投入不足，僅是在原有設施上修修補補。由于水利等基礎設施投入不足，我國農村長期“靠天收”，農民收入沒有保障，缺乏擴大再生產投入資金。同時，由于收入“靠天收”的不穩定性，也使得農民的信用記錄收到影響，獲得貸款支持的可能性降低，形成惡性循環，導致金融生態惡化。

　　農業的弱質性決定金融資源配置的不匹配和不均衡。農業是弱勢產業，投資周期長、見效慢，國家和地方政府都把資金重點投資在工業項目。商業銀行經營管理的三性：盈利性、安全性、流動性決定了資源配置偏好盈利穩定、收益率高的企業融資，農村金融資金供需矛盾突出。
　　一方面，農村資金需求呈現出多元化趨勢。隨著新農村建設的推進，農村道路及住房改造、水利建設等農業基礎設施的投入，需要大量中長期資金；同時，隨著特色農業及特色養殖業的不斷發展，農業產業化對信貸的需求迅猛增加；此外，在發展農村商品流通市場和壯大縣域工業企業等方面，也離不開資金的支持。
　　 另一方面，農村資金供給卻存在諸多約束。一是農村金融機構數量非常有限。國有銀行在改革中大大壓縮和撤銷農村甚至縣域網點。農村信用社經營困難，農業發展銀行功能弱化，郵政儲蓄成為“抽水機”……，在一些經濟落后地區正規金融服務一度幾近真空。盡管近幾年有較大發展，網點增多，但金融服務總體還是不夠，農村金融機構還不是特別完備，網點分布不盡合理。二是農村金融工具單一，農村金融產品限于傳統的存、放、匯業務。個人理財、信托、電話銀行、網上銀行等新業務大多沒有。三是農村資金供給的短期性與建設社會主義新農村長期性資金需求存在矛盾。
　　農民收入來源單一且地域分散導致金融風險大，市場發展緩慢。和城市金融比，農村金融機構不良貸款率偏高，在農村地區經營金融業，面臨著更大的風險。農村金融市場不盡完善，包括農村征信系統不健全，資金供應方和資金需求方彼此之間信息不對稱，導致農村的金融服務成本高：一是金融機構不良貸款占比高，貸款現金收回率低；二是擔保機構不健全，擔保資金規模?。蝗强h域企業普遍規模小，技術含量低，達不到國有商業銀行的信貸支持條件；四是信貸中介機構收費過高；五是農村信用社由于不良貸款占比過高，歷史包袱沉重，雖經近年來各種政策的大力扶持，實際上可用資金不多，滿足不了農村日益增長的貸款需求。
　　金融支持農村水利等基礎設施發展的路徑探索
　　當前經濟金融化發展趨勢下，水利基礎設施和改善和各項惠農政策的落實，都離不開資金的支持，探討金融支持水利發展的路徑，成為重要課題。
　　
　　農村基礎設施融資機制的構成
　　
　　農村發展的融資需求可分為多個層次：農村純公共品基礎設施建設資金需求；農村準公共品融資需求；農戶生產性融資需求以及農戶對金融服務的需求。根據融資項目和主體的不同可以把農村融資機制和渠道構成可分為三類：財政主導型、財政補助型和財政引導型（如下表所示）。
　　公共產品供給理論和實踐表明，非經營性純公共品和準經營性的準公共品之間并沒有清晰的界限，即使是純公共品，也可以通過機制的設計，使其中部分具有可銷售型，按市場機制來融資。就公共物品的非競爭性而言，其消費存在一個“擁擠點”，該點之內，消費者自由消費公共品，超過該點，每增加一個消費者就會影響其他消費者，從而使公共品的消費具有競爭性，成為準公共品。這樣PPP融資模式應運而生。
　　
　　農村基礎設施融資可以采用的融資模式
　　公私合作融資模式（簡稱PPP，Private-Public Partnership），是項目融資概念，其原始形式是BOT模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。該模式將政府提供與私人供給優勢互補，避免劣勢。
　　基礎設施特許權（BOT，Build-Operate-Transfer）融資模式。BOT 實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某基礎設施，并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。
　　此外，還有TOT（Transfer-Operate-Transfer）和資產支持證券化（ABS，Asset-Backed-Securitization）模式。TOT和ABS都是國際上較為流行的項目融資方式。TOT方式通常是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。ABS指以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產的未來預期收益為保證，在資本市場上發行高級債券來籌集資金的一種融資方式。
　　
　　拓展農村基礎設施建設的金融支持路徑分析
　　通過分析農村基礎設施融資機制的構成，比較不同適合農村水利等基礎設施建設的融資模式，可以發現農村基礎設施的融資需求也存在多樣化和多層次的特征。根據不同的融資項目，采用不同的融資渠道和融資模式。
　　首先，政府應通過增加投入、加大優惠力度，增強基礎設施項目的投資吸引力。資本嗜利性決定了其從低回報率項目流向高回報率項目。對于農村水利等基礎設施建設，政府也應“抓大放小”，大型項目由政府主導融資渠道，對于農村小水電之類的小型項目，政府應降低門檻，提供稅收優惠，對項目的相關環節予以協調，加上農民勞動力成本低等要素條件，項目回報率大大提高，增強對社會資金的吸引力，提高農村基礎設施項目的市場化融資能力。
　　其次，構建多層次支農金融體系，改善農村金融生態。擴大政策性銀行的支農范圍，推進農村信用社改革，鼓勵地方商業銀行開展“公司+基地+農戶”貸款和“訂單農業”貸款，解決農業產業化經營對信貸資金的大規模需求。同時，創新金融組織，完善農村金融基礎服務體系，發展農業保險、擔保公司、村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司、農業風險投資基金等多種金融機構，改進和完善農村金融服務。此外，以農村文化建設為載體，強化農村信用制度建設，建立健全農戶及農村個體工商戶信用信息庫，為農村信貸風險控制提供依據，減少信息不對稱和交易成本問題，培育競爭性農村金融市場滿足農村不同層次的融資需求。
　　最后，加強農村金融政策與其他政策配合，利用政策扶持推進農村金融改革。根據不同項目融資需求，綜合發揮財稅、金融、監管等政策的作用，建立激勵有效、風險可控、協調配套的政策扶持體系。合理運用財政杠桿，通過財政補貼、擔?；蚨愂諟p免等措施吸引金融機構增加對“三農”的信貸投入；繼續發揮存款準備金、支農再貸款、利率等貨幣政策在支持農村經濟發展中的作用；適應農村金融組織特點，改進農村金融監管，對不同類型的金融機構執行不同的監管政策。
　　
　　商業銀行布局“水利蛋糕”
　　
　　2011年“一號文件”提出，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達到４萬億元?！耙惶栁募边€提出，各級財政對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。按照目前全國每年土地出讓金收匡算，10%就是700億元左右。每年4700億的政策資金籌集與運用，對銀行融資為主體的我國商業銀行來說，無疑是一塊巨大的“水利蛋糕”。

　　中國銀監會專門印發《關于全面做好農村金融服務工作的通知》，要求銀行業金融機構認真貫徹落實黨中央、國務院抗旱減災專題會議和全國糧食生產電視電話會議精神，以支持水利建設和糧食生產為重點，全面做好農村金融服務工作。
　　各銀行業金融機構根據自身業務功能和市場定位，在保證信貸資金安全的前提下，重點加強對農田水利建設項目的信貸支持。比如農業發展銀行就注重發揮其中長期政策性貸款業務優勢，制定了《中國農業發展銀行2011～2015年發展規劃綱要（討論稿）》，提出了“兩輪驅動”的業務發展戰略。其中一個輪子就是著力發展以支持新農村建設和水利建設為重點的農業農村基礎設施建設中長期信貸業務，圍繞農村改革發展重點領域和薄弱環節加大支持力度，打造支持新農村建設主導銀行品牌。2011年要加強與水利部門戰略合作，支持納入中央和省級規劃的農田水利建設、病險水庫除險加固、江河湖水系治理、重點水源工程建設、農村飲水安全、水土保持和水生態保護等涉農水利項目。
　　國家開發銀行、農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業金融機構也進一步增加農田水利建設的信貸資金。國家開發銀行提出探索實現財政資金與信貸資金有效結合形式，發揮政策性信貸杠桿作用，促使土地出讓收益延伸帶動水利等涉農基礎設施建設項目。農行重點支持農田水利、基礎設施、大型水庫等修建工作，改善農村基礎建設面貌。
　　金融機構在努力做好農田水利等農業基礎設施建設融資支持和服務工作的同時，要著眼于“三農”經濟全面協調可持續發展，密切加強對轄區內金融機構貸款總量和投向的動態跟蹤監測，注重優化信貸資金結構配置，統籌協調滿足農村種養業大戶、農業產業化龍頭企業、涉農小企業、糧食收購和農產品加工流通企業、農業科技成果推廣應用等多方面合理信貸需求。同時，做好支農金融產品的開發，涉及貼近農村資金需求和農民的金融產品。
　　萊斯特?C?索羅在《中國的進出設施建設問題》（1997）一文中認為“歸根結底，要研究的問題不是在私人投資和公有投資間作簡單的選擇問題，而是需要建立一種包括調控管理、協作、競爭及公司投資者有效融合到一起的復雜的體制，以便提供地成本高效率的基礎設施服務體系”。我國長期的二元經濟，城市與農村成為兩個大相徑庭的獨立區域。由于過去30多年的工業化發展過程中，農村在經濟、社會、文化、生活等方面與城市產生顯著差距，農村基礎設施發展大大滯后。如何在新形勢下積極利用各種融資渠道和項目模式，加大農村基礎設施投入，推進社會主義新農村建設，是我國當前乃至今后較長時期的發展目標。
　　
　　(作者單位：中國人民銀行研究生部)
　　

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