基于環境保護的稅制改革新思路
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作者: 覃慶寅
【摘要】 進入二十一世紀，隨著經濟的快速發展，我國環境形勢越來越嚴峻。建立并完善環境稅收體系，充分發揮稅收的環保功能已成為我國進一步實施可持續發展戰略的重要內容之一。本文根據我國當前稅制改革的方針，針對我國環境稅費制度存在的問題，提出了建立和完善我國環境稅收體系的基本思路。
【關鍵詞】 環境保護；稅制改革
近年來，隨著經濟的快速發展，我國環境形勢越來越嚴峻。大氣、土壤和水資源的污染日益嚴重，耕地面積逐年減少，土地和草原嚴重退化，生態環境不斷惡化。這不僅直接影響到我國人民的生存質量，而且制約著我國社會經濟的可持續發展。因此，盡快建立和完善我國環境稅收體系，充分發揮稅收保護生態環境的積極作用，促進環境友好型、資源節約型社會的建設，已迫在眉睫。
一、我國現行稅費制度在環境保護方面的缺陷
(一)排污收費制度的缺陷
我國現行的排污收費制度，其原則是“誰污染誰付費”，其目的是為環保工作籌集專項資金。該制度對我國的污染控制和環境管理起到了一定的作用，但同時也存在不少問題：第一，征收面窄。只對廢水和煙塵收費，對工業廢氣、交通廢氣、居民生活污水及垃圾等基本不收費。第二，收費標準偏低。至今仍采用1988年制定的收費標準，遠遠低于排污單位污染治理成本。從而導致企業寧愿交納排污費，而不愿意治理污染。此外，不論在單位時間內排放污染物總量的多少，均按同一標準收費，影響了環保收費的實際效果。第三，計征依據不科學。現行排污收費僅對超標排放物征收，由于排放物的體積、重量、污染程度難以確定，又由于征收超標排污費是按照超標的級別或倍數來確定，可操作性差，不能準確、公正地確定收費依據和金額。第四，立法層次低、不規范。排污收費作為一種行政事業性收費，缺乏應有的法律效力和規范，征收管理的剛性不強，隨意性較大，不能足額征收, 效果不理想。第五，資金使用效率不高。由于排污費采用的是無償補助使用方式，在實施中人為因素較多，不符合公平性；而且，挪用、擠占排污收費資金的現象普遍存在，這嚴重影響到污染治理資金的使用效益。
(二) 稅收制度的缺陷
我國現行的稅制中，還沒有以環境保護為征收目的的專門稅種，只有一些基于環境保護的稅收政策包含在資源稅、消費稅、車船稅和新的企業所得稅等少數幾個稅種中，調控力度不強，環保目的不夠明確。
1. 資源稅存在的問題。第一，性質定位不合理。我國現行資源稅的主要目的是調節級差收入，促進公平競爭，其稅率的高低主要取決于資源的開采條件，而與資源開采所造成的環境影響無關。這種定位，不利于資源稅環保作用的有效發揮。第二，征稅范圍過窄?，F行資源稅只對礦產品資源和鹽征稅，而對非礦產資源如水資源、森林資源、草場資源、動植物資源等不征稅，從而導致了這些非礦產資源的過度消耗和嚴重浪費。第三，稅率過低。現行資源稅的稅率只是部分反映了資源的級差收入，稅率過低導致資源價格進入市場的成本過低，造成資源的過度使用，不利于企業和國家經濟增長方式的轉變。第四，計稅方法不科學。現行資源稅實行單一的從量計征辦法，這種計稅方法不利于資源充分有效配置；另外，現行資源稅以應稅產品的銷售數量和使用數量為計稅依據，對企業已經開采而尚未銷售或使用的應稅資源不征稅，這必然導致企業對資源的無序開采，造成資源的積壓和浪費。
2. 消費稅存在的問題。我國開征消費稅主要目的是調節和引導消費，體現國家的產業政策和消費政策。在征稅范圍的選擇上，考慮了保護生態環境因素，選擇了卷煙、汽油、柴油、小汽車、摩托車、鞭炮、焰火等對環境存在一定污染以及高能耗產品征稅，2006年4月1日起又新增了對游艇、一次性木制衛生筷、實木地板征稅；在稅率的設計上，區分含鉛汽油和無鉛汽油實行差別稅率，對小汽車則根據其排汽量的大小分別實行6檔稅率。這些制度確實體現了限制污染和保護生態的稅收意圖，但是消費稅的征稅范圍仍然太窄，對高檔家俱、電池、口香膠、一次性塑料袋、食品包裝用具等這些容易給環境帶來危害的消費品沒有列入征稅范圍，大大削弱了消費稅的環保作用；同時，汽油、柴油、鞭炮、焰火、一次性木制衛生筷、實木地板等部分應稅消費品適用的稅率偏低，沒有真正發揮消費稅的環保功能。
3. 車船稅存在的問題。自2007年1月1日起，開始實施新的車船稅，雖然車船稅將稅率提高了一倍多，對緩解交通擁擠和減輕大氣污染具有一定的作用，但其計算征收辦法變化不大，對車輛仍然是分種類按輛或按凈噸位定額征收，稅制的設計仍然沒有考慮環保因素。由于同一類型機動車的性能、油耗、尾氣排放量不同，對環境的損害程度也不同，所以對同類型的機動車采用相同稅率、按輛或按凈噸位征收的方法顯然有失公平，更不利于污染的防治。
二、建立和完善我國環境稅收體系的基本思路
(一)開征環境保護稅
開征環境保護稅，是建立環境稅收體系的核心問題。建立獨立的環境保護稅稅種，既能喚起社會對環境保護的重視，又能充分發揮稅收對環保工作的促進作用。環境保護稅的設計, 既要考慮理論上的合理性，又要考慮實踐中的可行性；既要借鑒國外的有益經驗，更要適合本國的國情。
1. 征稅范圍的設計。從理論上講，理想的環境保護稅其征稅范圍應覆蓋到所有污染環境的行為、產品和原材料。但是，鑒于我國缺乏環保稅制的設計和征管經驗，因此在開征的初期，課征范圍不宜太寬。應采取循序漸進的辦法，先對重點污染源和易于征管的對象征稅，待取得經驗、條件成熟后再擴大征收范圍。目前，在各種污染源中，廢水、廢氣和垃圾對我國環境的污染最為嚴重，對其征稅也具備了多年征收排污費的經驗。所以，環境保護稅的征稅范圍應暫定為廢水、廢氣和垃圾，稅制內容由水污染稅、空氣污染稅和垃圾稅組成。廢水包括企事業單位、個體經營者及城鎮居民排放的廢水；廢氣包括企事業單位及個體經營者的鍋爐、工業窯爐及其他各種設備、設施在生產活動中排放的煙塵和有害氣體；垃圾包括企事業單位和個體經營者排放的各種固體廢物。
2. 納稅人的設計。環境保護稅以廢水、廢氣和垃圾的排放單位和個人為納稅人。具體為：水污染稅以在我國境內排放廢水的企事業單位、個體經營者及城鎮居民為納稅人；空氣污染稅以在我國境內排放煙塵和有害氣體的企事業單位及個體經營者為納稅人；垃圾稅以在我國境內排放固體廢物的企事業單位及個體經營者為納稅人。
3. 稅率的設計。環境保護稅的稅率，必須與環境污染治理成本相一致。稅率過低，不利于調動納稅人防治污染的積極性。稅率太高, 企業無法承受, 也會削弱我國產品的競爭力。所以，在制定我國環境保護稅的稅率時，首先，稅率水平要適中，應高于現行排污費的收費標準；其次，要根據污染物排放量的多少，實行累進稅率，從量征收；再次，應根據廢水、廢氣的排放濃度和污染危害程度，實行差別稅率；對不同類型、處理難度不同的垃圾，如有毒垃圾與無毒垃圾，應實行有差別的稅率，實行從量計征。
4. 計稅依據的設計。環境保護稅的計稅依據，應針對不同的污染源，本著有利于控制環境污染、有利于簡化稅收征管的原則確定。第一，水污染稅對企事業單位和個體經營者排放的廢水, 應以實際排放量為計稅依據，實行從量定額征收。對于實際排放量難以確定的,可根據納稅人的設備生產能力或實際產量等相關指標測算其排放量。對城鎮居民排放的生活廢水, 由于其排放量與用水量差別不大，因而可以居民用水量為計稅依據。第二，空氣污染稅以煙塵和有害氣體的排放量為計稅依據，實行從量定額征收。第三，垃圾稅以垃圾排放量為計稅依據，實行從量課征。
?。ǘ╅_征燃油稅
從生態環境保護的角度看，開征燃油稅，是解決我國資源短缺和環境惡化的一項有力措施。一方面可以從經濟利益上制約對石油資源的消耗，另一方面又可以鼓勵人們使用環保交通工具，或使用潔凈的替代能源，從而減少燃油對大氣的污染。因此，燃油稅的功能應定位于節能和環保，不能把燃油稅當作是對養路費簡單的替代，不能僅局限于“養路”功能。燃油稅制度設計的思路是：第一，將所有的燃油都納入征稅范圍，對非公路車輛用油、農業用油、城市公交車輛用油和公益性事業用油等，可實行免稅、先征后返或財政補貼等優惠政策。第二，在生產環節征收。我國燃油生產比較集中，在生產環節征收燃油稅，征管難度較小，有利于稅款足額征收。第三，我國應該借鑒國際經驗，制定切實有效的燃油稅稅率，稅率的高低，既要考慮節能環保作用的發揮，又要兼顧社會承受能力和產業競爭力。為了防止征稅后油價上漲幅度過大，減少改革的阻力，筆者認為，在燃油稅開征初期，應先實行較低的稅率，以后再根據實際情況逐步提高稅率。
(三)完善現行稅收制度
1. 完善資源稅制度。首先，對資源稅進行科學定位，突出資源稅的環境保護功能，以發揮資源稅在生態環境保護方面的作用。其次，擴大資源稅的征收范圍，借鑒國外的做法，將土地、森林、草原、地熱、水等資源納入資源稅的征收范圍。同時，將城鎮土地使用稅、耕地占用稅等并入資源稅。再次，改變計稅方法，改“從量計征”為“從價計征”，目前可率先對原油、天然氣和煤碳實行從價計征。計稅方法改變后，由于稅收與資源市場價格直接掛鉤，有利于對資源的市場供求實施調節。最后，適當提高稅率，要將資源開采產生的環境成本考慮進來。在資源稅提高后，企業的成本壓力將增大，這將迫使企業采取先進技術來節能降耗。
2. 完善消費稅制度。首先，強化消費稅的環境保護功能。消費稅應該在環境保護方面充分發揮寓禁于征的調節作用，限制破壞生態環境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環境的綠色消費。其次，擴大消費稅征稅范圍。應該將那些在使用中預期會對環境造成嚴重污染的各類包裝物、塑料袋、餐飲用品等產品列入消費稅的征稅范圍。再次，適當提高消費稅稅率。從環境保護的角度看，對于資源消耗量大、環境污染嚴重的產品，應征收較高的消費稅。我們認為，應適當提高汽油、柴油、鞭炮、焰火、一次性木制衛生筷和實木地板等破壞生態環境的產品的稅率。
3. 完善車船稅制度。車船稅的改革同樣面臨著功能轉換的問題，要突出車船稅的環保功能，必須將車船稅按輛或凈噸位計稅改為按排量、動力分類分級計稅，對不同性能、油耗、尾氣排放量的車船，實行差別稅率。這樣，納稅的多少與能耗直接相關，有利于改善機動車輛尾氣對環境造成嚴重污染的局面。
4. 完善增值稅制度。增值稅制度的改革也應朝著有利于環境保護的方向發展。在增值稅轉型之前，可率先對污水處理廠、垃圾處理廠等環保產業實行“消費型”增值稅，允許其抵扣固定資產的進項稅額；對其他企業購置使用的環境保護、節能節水等方面的環保設備，也應允許抵扣進項稅額；對企業進口的環保設備、儀器等，在進口環節應給予一定的增值稅減、免稅優惠；對企業新研制的“綠色產品”和“清潔產品”，以及綜合利用資源生產的產品，可以實行增值稅即征即退政策。
5. 完善企業所得稅制度。自2008年1月1日起實施的新企業所得稅法，在支持環境保護、節能節水、資源綜合利用等方面的稅收優惠政策主要有：企業從事公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發利用、節能減排技術改造、海水淡化等項目的所得，給予“三免三減半”的優惠；企業綜合利用資源生產產品取得的收入，減按90%計入收入總額；企業購置的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備，該專用設備的投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免。除上述優惠外，我們認為，企業所得稅還應進一步豐富優惠內容，如對污水處理廠、垃圾處理廠等環保企業實行加速折舊制度，對其他企業的環保設備也實行加速折舊辦法，對企業利用“三廢”生產產品取得的所得免征所得稅，對環保技術開發、轉讓、咨詢、服務所得減征或免征企業所得稅等等。只有建立起完善的所得稅激勵機制，才能夠調動企業防治污染的積極性。
總之，環境污染的有效控制，社會經濟的可持續發展，需要建立一個內容廣泛的環境稅收體系，我國應根據當前最主要的環境問題以及可持續發展戰略的要求，調整原有稅種，開征新的稅種，最終實現建立環境稅收體系的目標?！?
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