糧食綜合生產能力與國家糧食安全
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作者: 張學浪 李俊奎
摘要：提高糧食綜合生產能力，是確保國家糧食安全的重要戰略性舉措。隨著城市化和工業化的快速推進，耕地、水資源、農業基礎設施、種糧比較收益等方面的弊端相繼凸顯，不僅影響了糧食綜合生產能力的進一步提升，甚至還可能危及到未來國家糧食的安全。為了實現國家糧食的長治久安，必須破除現存的瓶頸，構建糧食綜合生產能力穩步提升的長效機制。
關鍵詞：糧食；糧食綜合生產能力；糧食安全
中圖分類號：F307.11 文獻標識碼：A 文章編號：1000－2529(2011)06－0107－04
上世紀末以來，隨著農村工業化、城鎮化進程的不斷加快，自然資源供給日益緊張，糧食生產的潛力也由此受到了約束，糧食問題不同程度地凸顯出來。盡管國家不斷通過宏觀調控恢復糧食生產，但糧食產量的“N”字形波動軌跡卻敲響了警鐘，我國的糧食問題仍未高枕無憂。倘若我們單一地采取擴大種植面積的方法來解決糧食安全問題又明顯有悖于現階段的國情，鑒于此，唯有立足于保護和提高糧食綜合生產能力的策略才能實現糧食安全和經濟發展的雙贏。
一、改革開放以來，不斷提升的糧食綜合生產能力確保了國家糧食安全
糧食綜合生產能力，是指一定時期的國家和地區，在一定的技術條件下，由各生產要素綜合投入所形成的，可以穩定地達到一定產量的糧食生產能力。包括耕地保護能力、生產技術水平、政策保障能力、科技服務能力和抵御自然災害能力。改革開放以來，在國家政策扶持下，農業科學技術迅速融入到糧食生產中，糧食綜合生產能力總體呈現出持續增長的態勢。在糧食生產機械化普及方面，1978年，全國農用大中小型拖拉機及配套農具擁有總量僅為4576358臺，到1990年迅速增至15256521臺，年增幅達27.78％，截止2009年底，其數量已增至55250995臺，30余年間總量翻了12.07倍。與此同時，在農用機械應用覆蓋面方面增幅也較顯著，1990年以來，年增幅達13.28％，平均每兩戶就擁有一臺農用機械設備，其總動力在糧食生產投入要素中的年平均貢獻率占32％。實踐證明，農業機械化的推廣不僅有效降低了糧食生產的成本，而’且還促進了糧食生產走上規?；?、專業化和產業化的道路。當然，除普及農業機械化之外，糧食生產中合理施肥也有助于提高土壤肥力，增加糧食的總產量和單產量。1978年，全國化肥(氮肥、磷肥、鉀肥及復合肥)使用量僅為884萬噸，1985年迅速增至1775.8萬噸，年增幅達14.41％，1995年激增至3593.7萬噸，2009年已達5404.4萬噸。據專家分析，化肥使用對糧食產量的彈性值影響為O.1左右，即，若耕地面積保持不變，化肥的科學使用率每提高10％，糧食總產量將增加60億斤。因此，科學使用化肥對目前的糧食生產能力起到了重要的促進功效。
在農業生產中，糧食生產是耗用水資源較多的品種之一，合理地利用水資源能持續保證穩定的糧食產量。2009年，全國各地總共擁有87151座水庫，水庫庫容量為7064億立方米，同年底，各地灌區總數為5844處，較之20年前增長了8.97％，3.3萬公頃以上和2.0～3.3萬公頃的灌區數分別為125和210；另一方面，灌區的有效灌溉面積也明顯提升，2009年達2956.2萬公頃，其中，有效灌區面積超過2萬公頃已達1557.4處?？陀^而言，充分利用現有的水利資源有效保證了糧食生產的正常用水，糧食綜合生產能力也隨之明顯提升。十五大報告中提出：“要多渠道增加投入，加強農業基礎設施建設，不斷改善生產條件?！被诖耍覈鹉昙哟笏こ掏顿Y的力度，強化水資源的保護和利用。2003年以來，國家在水利環境等基礎設施方面總投入達65432億元，年增長率約為35％，僅2009全年，國家對該項目的投資就占年度社會總投資的9.22％，基本確保了農業水利設施的興建與修復工作。在國家保護和利用水資源的政策和舉措下，糧食生產地位繼續穩固，糧食生產能力逐年提升，糧食產量穩中有升，糧食危機也得到合理規避和化解。
糧食生產是一個相對偏重自然再生產的產業，其生產能力受產區生態環境因素的影響較大，因此，國家歷來相當重視產區生態環境的治理與鞏固。2009年，全國堤防總長度為29.1萬公里，比20年前增加了7.1萬公里。隨著堤防長度的逐年遞增，堤防保護面積也以年2.39％的速度增長，2009年底堤防保護總面積為4654.7萬公頃，客觀上大大提升了堤防保護的范圍。同時，政府還不斷通過植樹種草，限制開荒等方式來加強水土流失的治理。1990年，全國的水土流失治理面積為5300萬公頃，2000年為8096萬公頃，2009年總治理面積達10454.5萬公頃，19年間平均增幅達5.12％。此外，在除澇面積指標方面也有了一定的提升，1990年，全國除澇面積為1933.7萬公頃，2000年為2098.9萬公頃，2009年為2158.4萬公頃。單從數據上分析，全國除澇面積增幅遠遠小于水土流失治理的面積，但相對于我國水災頻發的狀況，取得這一成績實屬不易。
客觀而言，經過30多年的努力，我國糧食綜合生產水平進步較快，雖然糧食產量漲幅在某些階段會出現波動，但總體增幅顯著。據資料顯示，1978年，我國糧食總產量為30476.5萬噸，1998年增至歷史最高值51229.53萬噸，之后雖然連年減產，但幅度頗小，自2004后又連續六年增產，2009年已增至53082.1萬噸，31年增幅達74.17％，年平均遞增率為2.39％，其中，2009年糧食產量比過去歷史最高的1998年增長了3.62％。長期以來，我國糧食綜合生產水平穩步提升，糧食產量整體增幅明顯，基本上實現了糧食安全各項指標的穩定性。
第一，糧食平均自給率穩定在95％以上。1990年以來，僅2002年糧食自給率為94.97％，是最低點，其他年份的自給率都在95％以上，年平均自給率為101.2％。根據多數經濟學家的觀點，自給率大于95％則表明一國已基本上實現了糧食自給，或者說達到了足夠高的糧食安全水平，而我國近20年的糧食自給率基本都在95％以上，可見，一直以來我國糧食安全的總體水平還是較高的。第二，人均糧食占有量穩中有升，基本達國際安全標準。隨著我國糧食總產量的不斷提高，糧食人均占有量的增幅也較為明顯。1978年，我國糧食人均占有量為319公斤，1990年增至393公斤，1996年增至歷史峰值414公斤，此后三年一直保持在400公斤以上。受國內外多重因素影響，2000至2003年期間，糧食人均占有量有所回落，不過2004年就迅速扭轉了頹勢，并恢復到持續增長的態勢，2009年人均已達399公斤?？傊?，十余年來糧食人均占有量總體成績可觀，人均達370.5公斤，年均增幅為0.92％。據研究結果，世界平均糧食占有量400公斤為安全線，而綜合考慮我國人口數量及居民消費結構，只要人均占有量超過
370公斤也算安全。因此，迄今為止，我國糧食問題并未有實質性危機發生。第三，糧食儲備豐富，安全系數高。糧食儲備狀況是反映糧食安全水平的關鍵性指標。據有關專家統計，我國糧食儲備系數，80年代年均為20.2％，90年代年均為34.8％，新世紀以來年均高達40％以上。從中可以看出，我國糧食儲備的系數不僅高于世界主要糧食生產和消費國家(加拿大、美國、法國等)的糧食平均儲備率32.82％，而且更是遠高于國際通行的標準數17％～18％，可見，我國的糧食儲備水平是比較突出的。
二、進一步提升糧食綜合生產能力，確保國家糧食安全所面臨的制約因素
1.耕地面積持續減少，糧食播種面積波動頻繁，且質量整體不高
耕地是農業生產的最基本資源之一，耕地的數量直接關系到糧食生產的能力。上世紀末以來，隨著我國城市化進程的快速推進，大量的耕地開始由農耕產業轉向非農產業，導致耕地規模被嚴重壓縮。根據統計顯示，1996～2004年間，全國耕地總面積減了11400千公頃，年均減幅達7.76％。2004年起，耕地面積雖然減幅有所緩和，但每年仍以500萬畝的速度遞減，目前已迫近18億畝的紅線，人均占有率也僅為1.37畝。耕地面積持續減低的同時，糧食播種面積也必然會被進一步壓縮，進而缺乏必要的穩定性。十五年間，糧食播種面積波動了4次，而且其占耕地的比例僅維持在55％～59％之間，其中，2003年僅占53.7％。另外，我國的耕地質量也令人堪憂。我國59.37％的耕地分布在山地和高原地區，即使耕種條件相對有利的丘陵地區也僅占9.9％，復雜的地況極易加重農民耕種的難度，導致土地種植效率低下。同時，據全國第二次土壤普查發現，全國優質耕地僅占21％，土壤有機質低于0.5％的耕地約占10％，而受工業三廢污染和酸雨侵蝕的耕地高達85.33千公頃。事實上，若按照我國目前耕地的狀況，糧食綜合生產的潛力是難以挖掘的，因此，面對2020年5418億公斤左右的需求量和95％的自給率，糧食安全問題仍存在一定的風險。
2.水資源平均占有率低，分布不均，且農耕污染性缺水現象突出
耕地是糧食生產的基礎條件，而水資源則是其生產能力提高的剛性后盾。當前，我國的水資源總體狀況良好，但人均占有量和地區分布差異卻成為糧食生產的桎梏。一方面，人均占有量低。2009年，我國水資源人均占有量為1816.2立方米，僅占世界人均水平的1／4，且每公頃耕地水資源的擁有量約為世界的3／4，遠低于發達農業國家的水平。另一方面，時空分布不均。就時間分布而言，我國水資源的年際和季節變化較明顯。2000～2009年間，水資源總量高低年份極值差高達4131.7億立方米，年平均差別率為1.903。再從空間分布來看，全國81％的水資源集中在占耕地36％的長江及以南地區，而占總耕地64％的淮河流域及以北的糧食主產區卻僅占19％的水資源。長期以來，這些地區糧食種植因供水不足而制約了其生產能力的持續增長，由此也影響了全國近半數人口的糧食供給份額。此外，隨著我國城市化及工業化的發展，我國的環境尤其是水資源環境的污染問題也極為嚴重。2000年以來，我國水污染總次數超過6677次，僅2009全年各種工業廢棄物排放量就達5890877萬噸，而工業達標排放量僅占總排放的37.49％，這大大降低了水資源的質量和一次利用率。客觀而言，隨著非農產業的快速發展，未來糧食作物的生產用水形勢將會更加嚴峻，水資源的總體狀況對糧食生產能力提高的瓶頸作用也將愈發突出。
3.農業基礎設施相對薄弱，科技推廣進程緩慢，糧食生產現代化程度不高
農業基礎設施是農業生產正常運轉的基本保障，包括物質和社會兩方面的內容。盡管我國農業基礎設施經過幾十年的建設，已取得不菲的成績，但難以與現代化的農業生產相適應。主要表現在兩方面：一方面，農業基礎設施專項投資偏低，且結構不合理。2003～2009年間，國家對農業及相關配套設施的投入占年度總投資的比例僅占10.41％。即便如此，有限的投資還偏向大江大河的治理，而直接投入改善農業生產的機械、水利、電力等設施份額相對偏低。事實上，由于基礎投資欠賬過多，引發了諸多問題，如，設施得不到及時修善、附屬配套跟不上、防旱排澇能力滯后等等，這不同程度地削弱了糧食生產中抵御自然災害的能力，因此，當遭遇成災率高的年份，糧食產量減幅較為明顯。以2000年為例，全國受災面積為54688千公頃，成災率達62.85％，糧食產量也隨之較上年減低了4621.06萬噸，減幅高達9.09％。另一方面，農業科技推廣體系不健全，科技在糧食生產中的應用率低。2005年以來，我國政府在農技研發方面的投入未能有所突破，僅占農業總產值的O.5％左右，遠遠低于2.75％的世界平均水平。由于缺乏足夠的投入，我國農技成果的實際推廣率還不到40％，而真正能形成規模效應的則更是低于18％，很顯然，當前糧食生產的現代化水平仍舊不高。鑒于此，只有加快農業基礎設施的建設，更多地求助于科技創新，才能切實增強糧食的綜合生產能力。
4.糧食種植投入成本與產出收益間比例失調，種糧經濟收益邊際貢獻率偏低，減弱了農民種糧的積極性
近年來，國家不斷通過免稅、補貼、最低收購價等方式來提升農民種糧的經濟收益，但是調控帶來的實惠大多被持續上漲的生產成本所擠兌，而未能轉化為明顯的經濟效益，因此，農民種糧的積極性仍然不高。2006～2008年，農業生產資料價格指數以每年9.83的速度遞增，2009年，政府采取補貼調控，指數才呈負增長，但四年間平均指數增幅仍達6.75。另一項直接指標，糧食生產價格指數一直處于持續增長態勢，年均增幅達5.78，反觀，同期糧食銷售的價格指數非但沒有相應增長，反而減至5.4。鑒于此，農民種糧的比較收益并沒有保持增長，而是呈現出不同幅度的下降，加之從目前收益中扣除勞動力價格上漲的份額，農民種糧經濟收益的減幅將愈發明顯。同時，某些地區種糧經濟收益邊際貢獻率偏低，農民種糧的積極性持續低迷。2001年以來，盡管我國農村種糧經濟收益與家庭人均純收入逐年增長，但種糧經濟收益的邊際貢獻率卻普遍較低，50％的年份低于0.2，平均指數也僅為0.21，2002年甚至出現了0.03的歷史最低值?？傊谄娼洕娴尿寗酉?，農民種糧的積極性明顯下降，某些地區農地撂荒現象嚴重，長此以往，國家糧食安全也必將會受此威脅。
三、構建糧食綜合生產能力穩步提高的長效機制，確保國家糧食安全
1.嚴格保護耕地資源，穩定糧食播種面積，努力提高土地質量
耕地是進~5"gt食生產的基本前提，保護耕地就等于保障了糧食綜合生產能力和國家糧食的安全。第一，強化土地保護的法律法規，將耕地保護落實到法律層面。在推動耕地保護法制化的進程中，嘗試出臺“土地規劃法”，夯實18億畝的耕地
紅線和16億畝的糧食作物播種面積。具體而言：國家要嚴格控制農用地轉為建設用地的規模，提高耕地占用成本，堅決杜絕一切亂征濫用耕地的現象，保證糧食與經濟作物種植之間的平衡。第二，全面推廣土地整改建設工作，提高農村各類用地的利用率。一方面，發揮政府土地規劃的調控功效，鼓勵農民開展土地整理、村莊整治等工作，通過建立村鎮居民集中居住小區來加強農村宅基地的管理。另一方面，各級政府還可以通過開墾荒、廢、碎等土地，回購非農用地還耕等搞活存量的方式，增加后備耕地的儲備，實現耕地占補的平衡。第三，實施沃土工程，不斷提升耕地的質量。首先，加快中低產田、山坡、林地的改造，推廣坡地梯田化工程，積極建設一批高效的農田基地。其次，引導農民增加耕地土壤的有機質含量，如，普及科學施肥的技術，增加植綠肥施播的比例，堅持稻草和秸稈還田等等。此外，還要加強農村污染源的防治工作，減少工業污染物的排放，提高排放標準，努力遏制工業污染源向農耕業的轉移。
2.強化水資源保障能力，切實提高水資源利用率
水是糧食生產的基礎性資源之一，水資源的保障能力和利用率是提升糧食綜合生產能力的關鍵。一方面，保護水資源，防治水污染。第一，政府要進一步建立健全《水法》、《農田水利法》及相關法律體系，將水資源的保護與利用以法律的形式加以強化，讓節約用水理念深入民心，并引導和督促民眾科學用水。第二，加強水資源管理，大力開展農田水利工程改造工作，減少水資源的流失，同時，還要積極開發利用地下水資源，緩解地表徑流對農業供應不足的矛盾。第三，鼓勵節能減排，提升污水回收處理的效率。政府應支持低耗能的工業生產，鼓勵企業減少生產性用水的消耗，嚴禁其超標和超量排放，確保糧食生產用水的安全。當然，更要注重水污染防治的監管工作，不斷研發和推廣污水處理技術，簡化污水凈化程序，力爭使污水處理后能實現二次利用。另一方面，節約水資源，提高利用率。首先，不斷完善節水和蓄水工作，并根據產區水資源的狀況，建立農業用水的配額管理制度，科學、合理分配糧食生產用水量，這樣既能確保糧食種植的有效灌溉，又能保證水資源的高利用率。其次，通過價格杠桿來督促節約用水。依據各糧食生產區的實際狀況，建立合理的水資源價格體系，推動糧食種植用水由粗放型向集約型轉變，并最終實現糧食種植走集約化生產之路。其次，針對區域性水資源的實際供給能力，調整農產品種植的結構。對于水資源充足的地區可適當增加糧食種植面積，而對于水資源緊張的地區則要相應提升耗水量較少的農作物種植規模，力爭實現不同區域間糧食綜合生產能力的差異互補。最后，從長遠戰略考慮，還要不斷加強水資源異地調度工程的建設，優化區域間水資源的配置，有效緩解我國糧食種植長期面臨的水資源時空分配不均的問題。
3.加強農業基礎設施建設，完善科技支撐體系，提升糧食生產的現代化水平
第一，探索投資主體多元化的新路子。尋求多元的投資主體，擴大投資的規模，即，政府可以摒除傳統的投資模式，代以優惠的政策來引導個體、集體、外資等各類經濟主體通過獨資或股份制的方式參與投資農業基礎設施建設。第二，重點建設水利、交通、能源等基礎性設施，增強糧食生產抵御自然災害的能力。一方面，逐步將水利工程建管工作納入制度化軌道，定期檢測現有河流、湖泊、水庫等水利工程的安全狀況，對于排查出的病險工程應予及時修固。同時，還要大力興修灌區農田水利及配套設施，提高田間防洪調蓄能力，增強糧食產區的防汛抗旱能力，以確保糧食生產的可持續發展。另一方面，加快農村交通和能源方面設施的建設。如，改建鄉間道路，完善交通運輸體系，擴大通訊網絡覆蓋面，完成農電網改造任務等等。第三，完善科技支撐體系。首先，加快農業科技研發的進程，重點發展糧食育種、栽培、采收、加工、儲存及防預自然災害等方面的技術，推動傳統糧食生產技術的全面升級。其次，依靠良種科技創新，擴大技術集成的示范效應，提升糧食作物品種的優質率。此外，逐步將大中小型農具統一納入財政補貼范圍，并積極拓寬農業機械化發展領域，提升糧食種植農機具的推廣應用率，力爭實現糧食作物耕、播、收全程作業的機械化。
4.充實和完善糧食生產的“軟環境”，多渠道提高農民種糧收入，確保農民種糧的積極性
糧食生產“軟環境”主要是指，以降低農民種糧機會成本為突破口，協調糧食生產成本與收益之間的比例，擴大種糧經濟收益邊際貢獻率，使農民在糧食生產中“有利可圖”。第一，優化糧食補貼方式，擴大補貼范圍。我們可以嘗試將過去的“間接補貼方法”改為“農民收入直補”，即，按種糧的具體面積和實際出售量為標準，將部分補助以貨幣的形式一次性地發放到農戶手里。同時，在此基礎上，還要繼續擴大種糧補貼范圍和力度，完善補貼的方式及程序，并鼓勵農戶參加與之相關的農業保險，以降低農民種糧比較收益的風險。第二，制定糧食征購的最低價格。具體講：首先，要詳細核實糧食種植的生產資料、勞動力、技術等方面的固定成本，并參考同期市場波動對這些投入價格的影響，制定一個初步的收購價。然后，對照初定的糧價，適當增添必要的種糧收益份額，以保障農民種糧比較收益能有效增長。最后，還要結合糧食產區和成品糧質的差異，合理拉開糧價，促進糧食種植結構優化，實現糧食生產由數量型向質量型的轉變。第三，推動糧食經營走產業化之路。一方面，大力推廣“公司+農民專業合作社+市場”為基本組織形式和以“訂單+現貨+期貨”為基本經營方式的糧食產業化經營模式，充分發揮企業連接市場與農戶的紐帶作用，實現糧食訂單化種植、標準化生產、規?；芾恚约爱a業化發展。另一方面，積極推進糧食加工業，對成品糧進行深加工，通過糧食形態的轉變而不斷挖掘糧食的附加值。
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