哈爾濱市縣管理體制改革研究

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　　摘 要：對哈爾濱市縣管理體制改革進行研究是實現哈爾濱市全面振興、全方位振興發展中具有全局性、戰略性、前瞻性的重大理論和現實問題。哈爾濱市下轄地區規模大、數量過多，存在管理規模和管理幅度過大的問題;管理體制二元結構特征突出，治理任務十分繁重;哈爾濱縣域經濟發展水平、區位資源稟賦和綜合競爭實力等方面差異大;哈爾濱市縣機構設置與職能配置也存在“職責同構”問題等。要合理調整哈爾濱行政區劃規模和相應的管理幅度，做到適時適度，與地區發展新局面相匹配;哈爾濱市在機構設置和職能配置改革中應該打破“職責同構”，應加強“大農口”的機構設置和職能配置，服務縣域經濟的發展;繼續推動哈爾濱市撤縣（市）設區工作，推動區域的整體協調發展;推進“強縣放權”改革，構建簡約高效的基層管理體制;加強府際管理職能，促進區縣（市）良性競爭;完善區縣（市）干部選拔任用交流機制等。
　　關鍵詞：哈爾濱市;管理體制;治理能力
　　中圖分類號：D63   文獻標志碼：A   文章編號：1002-2589（2019）06-0054-03
　　制度建設具有管根本、管全局、管長遠的作用。深化哈爾濱市縣管理體制改革，要全面貫徹落實黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署，立足地方機構改革目標，通過全面梳理與調研哈爾濱市縣管理體制的歷史脈絡與現狀，準確把握哈爾濱市縣管理體制改革存在的相關問題，進而提出哈爾濱市縣管理體制改革創新的具體措施，為開創哈爾濱市全面深化改革新局面激發強大動力，為實現地方政府治理能力現代化提供有力制度保障。
　　一、我國市管縣體制演變發展與哈爾濱市縣管理體制現狀
　?。ㄒ唬┪覈泄芸h體制演變發展
　　市管縣體制（又稱市領導縣體制），是指以經濟比較發達的中心城市作為一級政權來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制。這種體制的形成是中國城鄉經濟一體化和政府管理一體化兩個過程同步進行的重要結果，是伴隨著我國工業化和城市化的發展而逐步建立起來的。從我國市縣管理體制的演變歷程看，這一體制與我國城市的興起以及城市地位的日益提升是分不開的，也與改革開放以來我國政治、經濟和社會發展的大勢相契合。目前，市管縣體制已成為我國大多數地區的行政區劃體制。
　?。ǘ┕枮I市行政區劃調整與市縣管理體制改革的意義
　　從國內其他地區的經驗來看，包括市轄區縣調整在內的行政區劃調整作為助推中心城市發展的重要手段，可以有效促進區域內資源稟賦統籌協調，促進區域經濟整體發展。哈爾濱市通過行政區劃調整集聚、優化資源配置，擴展和整合城市空間結構，提升城市的競爭力，推進區域城鎮化進程和城鄉協同發展。在行政區劃調整基本格局下進行市縣管理體制改革，進而有效促進地方政府治理結構優化，有效提升地方政府治理能力與治理水平。
　　二、哈爾濱市縣管理體制相關問題研究
　　（一）哈爾濱市管理規模和管理幅度過大
　　哈爾濱總面積5.31萬平方公里，是中國省轄市中陸地管轄面積最大、戶籍人口居第三位的特大城市。從省會城市下轄地區總數來看（表1），哈爾濱下轄地區9區9縣（市），僅次于石家莊8區14縣（市）、成都11區9縣（市），居全國第三位。從全國省會城市領導區縣（市）的數量與規模實際來看，平均在10個左右，哈爾濱市下轄地區的規模大和數量過多，產生了管理規模和管理幅度過大的問題。
　?。ǘ┕枮I市縣管理體制二元結構特征突出
　　哈爾濱市是工農和城鄉二元結構特征突出的超大型城市。哈爾濱市下轄9區9縣（市），大部分縣（市）如巴彥縣、木蘭縣、通河縣等是典型的農業縣，由于第一產業在產業結構中還占據一定的比重，這使得哈爾濱政府管理既具有“市政”特點，又具有一定的“農政”色彩，哈爾濱市既要管理城市事務，又要管理農村事務，治理任務十分繁重，對政府的治理能力和治理水平提出很大挑戰。同時，城市事務和農村事務存在著很大的差異，客觀上要求管理體制機制的差異性，進而帶來公共政策的統一性與差異性的矛盾，城鄉二元結構特征給市縣管理體制改革帶來難度。
　?。ㄈ┕枮I縣域經濟發展不強與發展不平衡
　　從哈爾濱縣域經濟總體上看，總量不大、速度不快、發展不優是共性問題。以2017年為例，哈爾濱市全年實現地區生產總值6 355.0億元，比上年增長6.7%。哈爾濱九縣（市）實現地區生產總值1 642.3億元，增長4.3%，占全市地區生產總值的比重為25.8%，對全市經濟增長的貢獻率為17.2%。哈爾濱九縣（市）對經濟增長的貢獻率還不到20%。同時，縣（市）經濟發展不平衡（表2），不同縣域經濟發展水平、區位資源稟賦、經濟增長源泉、發展動力機制、產業結構特色和綜合競爭實力等方面差異大，給哈爾濱市縣管理體制改革和治理能力提升帶來挑戰。
　?。ㄋ模┕枮I市縣機構設置與職能配置問題
　　哈爾濱市縣機構設置與職能配置問題要放在我國縱向政府間關系中考察。我國縱向政府間關系總特征的一個理論概括是“職責同構”。職責同構是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。機構設置“上下對口、左右對齊、縱向到底、橫向到邊”，地方機構職能中存在“上下一般粗”，使政府間職責邊界不清，事權不明，職責不專，職能交叉，容易引發政府職能的錯位或缺位，增加政府運行成本，既影響行政效率，也影響政府職能的發揮。哈爾濱市縣機構設置與職能配置也存在“職責同構”問題。另一方面，在哈爾濱縣（市）調研時普遍反映，上級政府賦予基層政府的任務和責任多，賦予的管理權限和資源少，縣（市）政府總體治理能力不足。
　?。ㄎ澹┛h（市）政府承接權力下放問題
　　近幾年，隨著國家簡政放權的深入推進，省市政府將一些行政審批權等下放給縣（市）一級政府，大量權力接踵下沉。隨著權力層層下放，縣（市）政府增加了許多管理與審批事項，由于配套政策跟不上，導致“權力下放接不住”的問題。調研中發現，基層的擔子和責任越來越重，有的審批事項需要專業人才和技術設備，從基層技術水平和人才儲備等方面出現權力下放承接難問題。 　　三、哈爾濱市縣管理體制改革的對策研究
　?。ㄒ唬┖侠碚{整行政區劃規模和相應的管理幅度
　　哈爾濱市下轄9區9縣（市），管理規模和管理幅度過大。應按照“市管縣宜帶則帶、不宜帶則省管”的原則，對哈爾濱外圍縣（市）推進“省管縣”改革，對哈爾濱城市周邊地區沿用“市管縣”模式進行體制重構;著重考慮哈爾濱城市發展的最優規模、政府管理的整體性特點、城市連續建成區的空間規模等，合理調整哈爾濱行政區劃規模和相應的管理幅度，做到適時適度，與地區發展新局面相匹配。只有當市領導縣的數量和規模適中，“市領縣”體制的效能才能真正地發揮出來。市縣體制結構和規模優化會有效促進城市對區域經濟增長的帶動作用。
　?。ǘ┙y籌優化市縣機構設置和職能配置
　　《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規定限額內確定機構數量、名稱、排序等?！痹诒据喺畽C構改革中，哈爾濱市要做好因地制宜設置機構和配置職能這一套自選動作，尤其是在縣（市）機構設置和職能配置改革上，應該強調基本對應，不要求“上下一般粗”，基本對應強調的是上下貫通、執行有力，而不是實行機構和職能的機械對接。同時，由于哈爾濱政府管理既具有“市政”格局，又具有一定的“農政”色彩，應加強“大農口”的機構設置和職能配置，服務縣域經濟的發展。
　?。ㄈ├^續推動哈爾濱市撤縣（市）設區工作
　　國內副省級城市不斷推動撤縣設區工作，目前，廣州、武漢、南京全部實現市轄區管理體制。應繼續推動哈爾濱市撤縣（市）設區工作，哈爾濱市是區域發展的中心，對周邊區域的發展具有重要的輻射帶動作用。通過撤縣（市）設區的途徑擴展城市的發展空間，促進城市管理體制的優化，最終推動區域的整體協調發展。
　?。ㄋ模┩七M“強縣放權”改革，構建簡約高效的基層管理體制
　　哈爾濱市學習深圳市經驗實施強區放權改革，2018年6月，哈爾濱市人民政府關于“強區放權”改革第一批下放76項事權，哈爾濱推動強區放權改革，進一步提高行政效能、改善營商環境。在此基礎上，應該推進“強縣放權”改革，市政府要把經濟發展決策權和行政審批權限進一步下放給下轄縣級政府，盡可能地在人力、物力、財力上向縣（市）政府做適當傾斜，為基層開展工作創造必要的條件，確?；鶎佑腥擞袡嘤形?。構建簡約高效的基層管理體制，改善優化發展環境，提升縣（市）政府的行政管理效能。
　?。ㄎ澹┘訌姼H管理職能，促進區縣（市）良性競爭
　　哈爾濱所轄縣（市）大多是農業縣（市），資源稟賦相同，產業結構同構，存在激烈的競爭關系。哈爾濱應切實加強府際管理職能，綜合利用財政、規劃、資源配置等政策以及激勵引導、干預控制、仲裁調停等方式履行好作為區域統籌的指揮者與引導者、市縣紛爭的協調者與仲裁者、市縣合作的促進者與導引者、市縣博弈的監督者與制約者等職責。哈爾濱市應引導所轄區縣（市）打破狹隘的本位主義，樹立合作共贏意識。鼓勵區縣（市）之間按照合法、公開、公平的原則展開市場競爭，通過財政、再分配、利益補償等方式以促成區縣（市）良性合作與競爭，促成區縣（市）形成良性競爭關系。不斷提升區域治理能力，實現哈爾濱中心城區的高度發達與周邊縣域的普遍繁榮交相輝映，從而有效地實現市縣合作共贏與協同發展。
　?。┩晟茀^縣（市）干部選拔任用交流機制
　　哈爾濱市在區縣（市）干部選拔任用交流方面已經做了大量卓有成效的工作。有研究顯示，干部間的人際互動是府際關系的核心。區縣（市）主政者間的關系極大程度上左右區縣（市）關系。哈爾濱市需要進一步增進相鄰區縣（市）間干部的調動和交流，通過區縣（市）間干部的調動和任職，打破地方利益困擾，從而創造區域合作所需的關系網絡。對縣域經濟發展強勁、治理能力優異的縣（市）地方主官職級高配，樹立干部選拔正向激勵導向。
　　參考文獻：
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　　Research on Management System Reform of Harbin City and County
　　HAN Gang
　?。℉arbin Vocational and Technical College， Harbin 150081， China）
　　Abstract： To study the management system reform of Harbin city and county is an important theoretical and practical issue with overall， strategic and forward-looking significance in the realization of comprehensive and all-round revitalization and development of our city. The scale and quantity of the districts under the jurisdiction of Harbin are too large， and there are problems of too large management scale and scope; the characteristics of the dual structure of the management system are prominent， and the task of governance is very heavy; there are great differences in the level of economic development， regional resource endowment and comprehensive competitive strength of the county in Harbin; and there are also problems of "responsibility isomorphism" in the institutional setting and function allocation of the county in Harbin. We should rationally adjust the scale of Harbin's administrative divisions and the corresponding scope of management so as to be timely and moderate and to match with the new situation of regional development. Harbin Municipality should break the "isomorphism of responsibilities" in the reform of institutional settings and functional allocation， strengthen the institutional setup and function allocation of "big farmer" to serve the development of county economy and continue to promote the work of withdrawing counties （cities） and establishing districts in Harbin， promote the overall coordinated development of the region，  promote the reform of "strong County decentralization"， build a simple and efficient grass-roots management system， strengthen inter-governmental management functions， promote healthy competition among districts and counties （cities）; and improve the exchange mechanism of cadre selection and appointment among districts and counties （cities）.
　　Key words： Harbin city， management system， governance abilit
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