省直管縣改革中的市縣關系轉變研究
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摘要：市縣關系一直是行政改革的重要話題。隨著省直管縣改革不斷邁向全面化進程，基于制度供需矛盾、市場秩序擴展、政府權責一致的邏輯基礎，市縣關系發生質的轉變。其縱向行政隸屬關系逐步解除，二者之間對話趨于平等，同時市縣分治產生博弈與惡性競爭。應構建市縣合作框架、建立利益補償機制、發揮省政府府際管理職能、發展復合行政才能正確處理好市縣關系。
關鍵詞：省直管縣;市管縣;市縣關系;關系轉變
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A
市縣關系發展是府際關系良性運行的關鍵部分。在市管縣體制下，二者表現出縱向隸屬關系。20世紀90年代始，浙江省進行省直管縣試點改革。隨著效果擴大，中央政府對該政策予以支持。改革進一步擴大縣級政府的自主權，提高政府積極性，促進經濟發展。隨著改革的不斷深化，市縣對話趨于平等，更大范圍內的縱向隸屬關系也面臨新的挑戰，市縣關系變遷勢在必行。
1相關概念
1.1省直管縣體制
省管縣體制指省市縣三者的行政管理關系由傳統的垂直三級變革成省管理市、省管理縣等二級管理體制，市和縣處于平等關系。通過將市在經濟發展、行政管理、人事調動等方面權力的轉變，轉為省代替市進行管理，市和縣之間由管理和被管理的縱向關系轉向平級發展的管理模式。
1.2市縣關系
市縣關系指我國地級市及縣之間呈現出的交流、互助、競爭、博弈等行為的總和。傳統意義上的市縣關系指縣接受市的全面整體管理，由市處理公共事務、提供公共服務，二者屬于縱向上的隸屬關系。本文的市縣關系突破了傳統的行政界限，縣不再作為市的行政下級存在，雙方是平等互動的關系，在發展中呈現出動態行為博弈。
2市縣關系轉變
2.1市管縣體制下的市縣關系
在市管縣體制下，二者表現為命令
服從、幫扶被幫扶的關系?？傮w表現為隸屬性、敬畏性、緊張性的特點。
2.1.1侵占資源，權責不一
市級從縣級抽取的財政資金更多向市區傾斜，出現市對縣的“刮、卡、要”的現象。市級位處絕對主導地位，縣級自主權相對弱。同時還下移事權，導致縣級財權與事權不匹配。在公共問題日趨增多的情況下，縣級職能范圍不斷擴展，大部分財權、人事權受市級管制，缺乏實質決策權。實際上，市級與省級結構趨同，多起上傳下達作用。增加了管理環節，降低了行政效率。
2.1.2市的輻射帶動作用弱
在弱市強縣的地方，往往會出現“小馬拉大車”的現象。以滕州市為例，1988年山東省政府規定滕州市由棗莊市代管。然而滕州發展速度卻略超棗莊市。2003年，滕州市財政收入19億元，總人口將近160萬元;而棗莊市總人口數為360余萬元，其他5區財政總收入僅為6.41億元。鑒于干部考核體系及中心城市的發展，棗莊市不能有效發揮對滕州市的帶動作用，導致二者矛盾不斷激化。
2.2省管縣體制下的市縣關系
市縣轉變為橫向平行關系?？h級主要領導低職高配，地位提高;在財政方面，省直接對接縣進行財政撥款，市的權力被剝奪。且下放給縣部分財政、人事、行政等權力，導致市級權限受到約束，二者關系產生大量負外部性：在自身發展問題上，省直管縣后，原來市之間的競爭被市與縣取代。甚至縣也開始直接加入到與市的資源爭奪中，省級政府的協調功能很難在短時間內迅速補位。地區間的利益關系協調主體出現暫時性缺位，市縣利益沖突不可避免;在權力下放問題上，省級更多地是將原本歸屬于市級的權力移交給縣。且市級政府下放的多為意義不大的權力，導致縣級政府全責不對等，市縣尷尬明顯;在財政資金運用上，省級直接將資金劃撥給縣，造成“窮市”得不到上級財政優惠，加劇尷尬。
2.3市縣關系轉變的內在邏輯
2.3.1制度供需矛盾是核心
制度的需求是一切制度變革產生的基礎。黨和政府的制度供給貫穿改革之中。由于市管縣的長期運行導致模式日益固化、矛盾日益突出，制度供需沖破傳統產生新的矛盾，二者關系朝向新的軌跡發展。這一過程中，倒逼產生的制度需求與上級的制度供給邏輯的不斷變化，促進其協調發展。
2.3.2市場秩序擴展是根本
市縣關系隨著資源的配置主體從政府到市場的轉變而轉變。在傳統的市管縣體制下，政府負責制定并下達經濟發展計劃指標，并掌握資源的分配權，因此依靠行政資源較多的市是縣發展自身的最佳選擇。隨著市場秩序的不斷擴展和計劃經濟的日漸衰落，政府與市場關系必然引發重新定位，市場在博弈中逐漸占據有利地位，導致亟需重新調整地方政府之間權力的分配結構。而省直管縣改革正是在此背景下產生，其積極響應市場經濟體制，擴大縣的權力范圍，提高地方參與發展的積極性。
2.3.3政府權責對稱是關鍵
市管縣體制時期，市掌握足夠的管理權限和行政資源，為市管理縣提供充分依據，但對于促進縣經濟杜會發展的職能卻未作出明確規定。且省直管縣體制時期，縣級政府承擔更多繁瑣復雜的行政事務，原屬于市級政府的權限移交給縣級，屬于自身的權力并未下放，導致縣級政府責任增多而權力跟進的程度卻不夠，引發市縣矛盾的激化。
3安徽桐縣市縣關系的轉變實踐
桐縣位于安徽省安慶市西南部，地處長江下游北岸。安徽省在2004年至今相繼發布文件進行省直管縣改革，從財政省直管不斷延伸到行政省直管，范圍逐漸擴大，成效漸漸顯現出來。
3.1改革初顯成效
桐縣是安徽省全方位改革的試點縣。2012年至2015期間，開展試點改革工作，優化政府職能，形成新型政府間的組織架構模式及職能配置體系。通過改革釋放活力，桐縣開展各類范圍活動試點，收到省級政府下放的八百余項事權，在政策傾斜、申請項目方面暢通無阻，掌握的可支配事權增多，行政、服務效能大幅提高。實現了管理鏈條縮短、行政層次扁平化。同時行政級別提高，社會力量充分釋放。人員流動的渠道和方向更為多元化，晉升機會大大增多。隨著經濟發展，桐縣與安慶市的關系呈現出惡性狀態。 3.2惡性競爭走向極端
改革后，二者關系基本擺脫了傳統的行政隸屬關系，市縣分治。在都市區治理、環境保護、基礎設施共建共享等區域性公共事務等方面合作。但市縣關系卻走向了權力博弈與惡性競爭。
基于地方利益延展性考量，安慶市多下放的是利益相關性微小的權力，對財政、政策資源等鮮有實質性下放，導致桐縣在發展中，未能得到真正的權力和政策資源。更多地表現出對安慶市的依賴與隸屬，在日常行政方面，基于組織慣性，仍向上級安慶市匯報;在公共管理方面，依然接受安慶市的直接領導。然而在重要問題上，安慶市通常采取策略性逃避。國家現行法律規定，地方部分事權須由市級掌控，如電建等中央駐皖單位的管理權限，部分省道的管轄權，茶場土地利用規劃的審批權等，因此安慶市往往有意忽略。出現“該管的不管，不該管的卻插手”的現象。傳統的控權思維與行為慣性，逐漸弱化桐縣的固有權益，加劇了二者的權力競爭，增加了桐縣與安慶市交流溝通的難度。
3.3原因分析
現行法律并未對省直管縣改革作出明確界定，缺乏政策理論依據。若市與縣各自按照自身的利益最大化考量，則導致各自為政、獨善其身，形成行政壁壘。產生投資重復、擾亂市場秩序等行為。盲目攀比、重復建設和無序開發等惡性競爭行為愈演愈烈。另外，省級政府在引導二者合作所需的信息共享、資金分配、配套支持等府際管理職能匱乏，導致二者本應有的良性合作難以彰顯。地方利益最大化的價值取向加劇了二者的惡性競爭。經過分析研究，府際關系的理想走向是既有競爭又有合作的博弈態勢。
4優化市縣關系的路徑選擇
4.1強化意識，構建市縣合作框架
當前我國省直管縣下的市縣之間競爭狀態遠大于合作。單個政府的獨善其身必然不會實現善治，需先加強府際合作。首先，強化合作意識。摒棄傳統官僚思想，突破層級和權力的局限。平等協商合作，從整體性的視角出發，放棄自身利益最大化的理論，解決跨區域性的公共問題。其次，建立協調機制。搭建共商共建共享平臺，促進信息、資源相互溝通、依賴與合作，提高區域性公共物品的供給效率。增進區域整體利益，加快實現區域一體化。
4.2建立地方利益補償機制
改革必然會遭到既有利益方的阻礙。為緩解市縣間的尷尬，應建立地方利益的損失補償協調機制。第一，市是改革中最大的損失者。制定合理的制度協助地級市平穩渡過因改革帶來的短暫性的財力危機。從利益的整體性出發，促進資源的平衡配置，為中心城市發展提供根本動力與資源空間。第二，利益協調機制不可忽視，引導二者錯位發展，出臺相應法律法規界定二者的權力邊界，優勢互補，揚長避短。
4.3省政府發揮府際管理職能
省政府應發揮引導、仲裁等職能。扮演好五個角色：一是戰略制定者;二是矛盾協調者，如福建省出臺
《福建省重點流域生態補償辦法》，解決因河流治理產生的矛盾糾紛;三是糾紛仲裁者，以第三方自居，公正裁決;四是區域合作引導者，引導二者主動合作，求同存異;五是市縣行為監督者，規范二者行為，創新監督機制，黨內監察與黨外法律、媒體監督相結合，通過不定期巡查、暗訪等方式強化監督，防止市權力濫用。
4.4與復合行政融合并舉
要實現市縣關系和諧，還應尋求新思路——復合行政。即跨不同區劃、層級的政府問，吸納非政府組織力量參與，形成多元中心、協商共建共享的合作機制。其以提供跨行政區公共服務為主要職責。打破行政壁壘，促進區域社會經濟的一體化。其次，以自主治理為原則。各行政單位以平等原則自居，鼓勵非政府組織參與。通過民主協商的形式做出決策，尊重每一主體的自主權。
5結束語
省直管縣改革中的市縣關系從縱向隸屬關系走向博弈和惡性競爭關系。通過總結，市縣關系的考量因素由政治、經濟、社會等相互作用，演化軌跡由簡單直線轉為復雜曲線。其次，市場要素愈發多元深入地參與到市縣關系構建中。且社會功能亦由愈發異質化的公共服務需求決定。二者關系的調整實際上是府際關系探索效率與公平平衡點的不斷嘗試。因此關系調整不可能立竿見影，應實行漸進式改革，探究市縣關系演變的深層次原因，因地制宜探索適宜的管理模式。
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